Административная ответственность за нарушение режима водоохранной зоны: тенденции судебной практики

Режим водоохранной зоны — важный элемент механизма правовой защиты водных объектов. Водоохранная зона представляет собой территорию, примыкающую к границам водного объекта, для которой законодательством установлены обширные требования к осуществлению хозяйственной деятельности.

В Водном кодексе Российской Федерации (далее — ВК РФ) закреплен ряд запретов на осуществление определенной деятельности и размещение объектов в водоохранной зоне, например:

• сброс сточных, в т.ч. дренажных вод (п. 7 ч. 15 ст. 65 ВК РФ);

• размещение кладбищ и скотомогильников (п. 2 ч. 15 ст. 65 ВК РФ) и др.

Помимо этого, установлены и обязанности хозяйствующих субъектов: объекты, эксплуатируемые в водоохранной зоне, должны быть оборудованы сооружениями, обеспечивающими защиту водного объекта от засорения, загрязнения и иных видов негативного воздействия (ч. 16 ст. 65 ВК РФ).

За какие нарушения режима водоохранной зоны и по каким составам суды привлекают к ответственности природопользователей, какие наказания назначают и в каких случаях отменяют решения? Рассмотрим несколько тенденций, которые наметились в судебной практике.

Тенденция 1. Административное приостановление деятельности практически не назначается

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) предусматривает несколько видов наказаний за нарушение режима водоохранной зоны:

• административный штраф;

• предупреждение (административный штраф может быть заменен на предупреждение в силу ч. 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ);

• административное приостановление деятельности.

Последнее закреплено в составах следующих правонарушений:

• нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах (ч. 2 ст. 8.12 КоАП РФ);

• несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе (ст. 8.12.1 КоАП РФ);

• нарушение специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории первого и второго поясов зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (чч. 3 и 4 ст. 8.42 КоАП РФ);

• повторное в течение года невыполнение требований по оборудованию хозяйственных и иных объектов, расположенных в границах водоохранных зон, сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод (ч. 2 ст. 8.45 КоАП РФ).

К сведению

За период с 2008 по 2020 гг. только в трех делах было назначено административное приостановление деятельности, которое было предметом обжалования. При этом в одном из дел решение суда первой инстанции было отменено.

Так, Краснодарский краевой суд в Решении от 07.07.2015 по делу № 12-2156/2015 оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым ответчику было назначено административное приостановление деятельности на 60 суток. Ответчик эксплуатировал с целью рыборазведения пруды, находящиеся на земельном участке, и установил металлические ворота и запретительные таблички, ограничив свободный доступ граждан к береговой полосе данных прудов.

Решением Самарского областного суда от 03.04.2014 № 12-111/2014 деятельность ответчика тоже была приостановлена, но на более длительный срок — 90 суток. Основаниями послужили насыпка поверх слоя почв минерального сырья карбонатной породы, размещение отвалов размываемых грунтов, раскорчевка деревьев в береговой полосе и прибрежной защитной полосе, механическое воздействие на плодородный слой лесной почвы дорожно-строительной техникой ответчика в ходе строительства гидротехнического сооружения.

А вот Краснодарский краевой суд в Решении от 09.12.2010 № 12-1491/2010 отменил решение суда первой инстанции, которым деятельность ответчика была приостановлена на 60 суток, указав, что ни один из объектов, расположенных в водоохранной зоне, не эксплуатировался ответчиком.

Тенденция 2. За одно и то же правонарушение разные суды привлекают к ответственности по разным статьям КоАП РФ

Так, например, стоянка транспортного средства на территории, входящей в водоохранную зону, квалифицировалась разными судами по-разному:

• в Решении Свердловского областного суда от 05.09.2018 по делу № 72-996/2018 — по ст. 8.12 КоАП РФ;

• в Постановлении Верховного Суда РФ от 22.07.2015 № 303-АД15-7785 по делу № А24-4780/2015 и Постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 08.08.2019 №Ф01-3324/2019 — уже по ч. 1 ст. 8.42 КоАП РФ.

Аналогичная практика касается и размещения отвалов размываемых грунтов:

• Красноглинский районный суд г. Самары в Решении от 06.08.2014 по делу № 2-105/2016 (2-3050/2015) квалифицировал действия ответчика по ч. 2 ст. 8.12 КоАП РФ;

• Верховный Суд РФ в Постановлении от 19.03.2015 по делу № 308-АД14-4966, А32-400069/2013 квалифицировал действия по ч. 1 ст. 8.42 КоАП РФ;

• Высший Арбитражный Суд РФ в Постановлении от 23.08.2013 № ВАС-10673/13 по делу № А79-9322/2012 квалифицировал действия по выгрузке речного песка на земельном участке, находящемся на территории водоохранной зоны, по двум составам.

Обратите внимание

Санкции ч. 2 ст. 8.12 и ч. 1 ст. 8.42 КоАП РФ различаются: если по первой статье может быть назначен административный штраф в размере от 200 до 300 тыс. руб. либо административное приостановление деятельности на срок до 90 дней, то по второй — только административный штраф в размере от 200 до 400 тыс. руб.

КоАП РФ в ч. 2 ст. 4.4 содержит указание, что если одно действие (бездействие) содержит составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями или частями статей КоАП РФ, то административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания.

Однако данное правило может работать только в случае, если одним действием (бездействием) совершено посягательство на разные объекты. В случае ст. 8.12 и 8.42 КоАП РФ объект посягательства единый — отношения в области охраны водных объектов, а именно, требования к осуществлению деятельности в водоохранной зоне.

Учитывая это, а также тот факт, что административное приостановление деятельности практически не встречается в судебной практике по данной категории дел, природопользователи могут требовать переквалификации действий по ст. 8.12 КоАП РФ, где верхняя граница размера штрафа ниже.

Тенденция 3. Решение о привлечении к административной ответственности может быть отменено, если нарушен установленный законом порядок, а именно…

…административный орган вышел за пределы предмета проверки

В Решении Пермского краевого суда от 08.02.2018 по делу № 7-21-5/2018 было отмечено, что территория производственной площадки, пирс, расположенный на производственной базе, земельный участок, прилегающий к ремонтно-технической мастерской, причалы не были оборудованы сооружениями, обеспечивающими охрану водного объекта от засорения, заиления и истощения вод.

Однако суд установил, что вмененное правонарушение выявлено административным органом в рамках назначенной и проведенной внеплановой проверки исполнения ответчиком ранее выданных предписаний об устранении выявленных правонарушений. Предметом проверки в данном случае могло быть только исполнение выданного предписания (т.е. могло быть выявлено только правонарушение, указанное в ст. 19.5 КоАП, а не ст. 8.45 КоАП РФ), однако административный орган вышел за пределы предмета проведенной проверки, чем существенно нарушил процедуру ее проведения и порядок привлечения ответчика к административной ответственности.

Иных оснований для проведения проверки у административного органа не имелось, поэтому решение суда первой инстанции было отменено.

…нарушен порядок проведения проверки, в ходе которой обнаружено правонарушение

Свердловский областной суд в Решении от 05.09.2018 по делу № 72-996/2018 установил, что поскольку прокурор провел в отношении ответчика проверку без вынесения решения и без извещения законного представителя ответчика о предстоящей проверке не позднее дня ее начала, то собранные в ходе такой проверки доказательства стоянки транспортного средства на земельном участке, расположенном в границах водоохранной зоны, положенные в основу решения о привлечении к административной ответственности, являются недопустимыми. Постановление должностного лица и решение судьи не могут быть признаны законными и обоснованными и подлежат отмене.

…собранные доказательства не позволяют установить факт правонарушения

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в Постановлении от 08.07.2014 по делу № А43-3471/2014 отметил следующее:

• истцом не был указан способ определения водоохраной зоны, в деле отсутствуют акты замеров;

• из фотоотчета не следует, что погрузчик, принадлежащий Обществу, производил какие-либо работы, в т.ч. складирование мусора;

• в материалах дела об административном правонарушении отсутствует указание на то, что проводилась фотосъемка.

Все это позволило сделать вывод о недоказанности факта совершения административного правонарушения по складированию мусора в водоохранной зоне.

Вывод

В случае привлечения к административной ответственности за нарушение режима водоохранной зоны природопользователю следует иметь в виду следующее:

• в большинстве случаев ему грозит только штраф или предупреждение;

• в силу неопределенности составов административных правонарушений в КоАП РФ природопользователь может требовать переквалификации действий (бездействия) по статье, предусматривающей меньший размер штрафа;

• нарушение порядка проведения проверки и фиксации доказательств является основанием для отмены решения по делу об административном правонарушении.

Подробности читайте на сайте https://www.solidwaste.ru/">https://www.solidwaste.ru/">https://www.solidwaste.ru/">https://www.solidwaste.ru/ (https://www.solidwaste.ru/)