Экологические проверки: новое регулирование контрольной деятельности

Статья подготовлена ведущим юристом по защите прав природопользователей адвокатского бюро г. Москвы Zharov Group Поздняковой Полиной Витальевной

01.07.2021 г. вступил в силу ФЗ №248, который заменил собой ФЗ №294. Новый закон расширил субъектную сферу действия (регулирует проведение проверок не только в отношении представителей бизнеса, но и в отношении физических лиц), увеличил арсенал контрольных мероприятий, детальнее урегулировал формы взаимодействия контролирующих и подконтрольных, сделав механизм более прозрачными. Каковы основные направления изменений в сфере экологических проверок?

1. Контрольная деятельность стала комплексной

Законом была введена система, учитывающая цель контроля (нивелирование рисков причинения вреда и ликвидацию уже причиненного вреда). Данная система включает несколько элементов:

1. профилактику нарушений обязательных требований;
2. оценку соблюдения гражданами и организациями обязательных требований;
3. выявление нарушений;
4. принятие мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований;
5. устранение последствий таких нарушений/ восстановление положения, существовавшего до них.

Закон предусматривает меры воздействия на природопользователей в связи с уже допущенными нарушениями и превенцию нарушений обязательных требований.

Ранее ФЗ№294 регулировал только то, что непосредственно связано с процедурой контроля: организацию и проведение проверок, а также права государственных органов, их должностных лиц, и природопользователей при осуществлении государственного контроля (надзора).

Теперь контроль начинается задолго до проведения проверки. Сначала создаются условия для информирования контролируемых лиц об обязательных требованиях, о способах их соблюдения, и только потом проводятся контрольные мероприятия. Однако на их проведении и применении мер воздействия государственные органы не останавливаются.

Для того, чтобы обеспечить единообразие применения мер по контролю и надзору, а также способствовать защите охраняемых законом ценностей через обязательные требования государственные органы обобщают правоприменительную практику. По результатам изучения практики органы выявляют наиболее типичные правонарушения, а также могут вносить предложения об изменении обязательных требований.

В данном случае интересен поворот к природопользователю: если раньше цепочка контроля-надзора выглядела как «выявление нарушения – наказание», то теперь это «создание условий – выявление нарушения – наказание – анализ причин нарушения –корректировка обязательных требований».

2. Установлен приоритет профилактических мероприятий

Закон закрепил принцип добросовестного соблюдения обязательных требований. Данный принцип предполагает, что при осуществлении государственного контроля проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда, является приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий.

Ежегодно утверждается программа профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, которая включает, в частности, перечень профилактических мероприятий, сроки (периодичность) их проведения. С программой можно ознакомиться на сайте Росприроднадзора или иного контролирующего органа.

Контрольный орган может проводить следующие профилактические мероприятия :

а) информирование;

б) обобщение правоприменительной практики;

в) объявление предостережения;

г) профилактический визит;

д) консультирование.

По результатам их осуществления могут быть организованы контрольные мероприятия, если будет установлена угроза причинения вреда окружающей среде.

Довольно много полезных материалов доступны природопользователю на сайте контролирующего органа в рамках информирования. На сайте размещаются руководства по соблюдению обязательных требований, информация об изменении законодательства в сфере контроля, информация о порядке досудебного обжалования и проведении самообследования и иные сведения.

Что касается доклада по итогам обобщения правоприменительной практики, то он скорее предназначен для самих контролирующих органов. Для хозяйствующих субъектов он тоже может быть полезен как основа внутреннего производственного комплаенса либо внешнего экологического аудита.

Предостережение объявляется природопользователю, если есть признаки нарушения обязательных требований или предпосылки для их нарушения, при этом ущерб окружающей среде не причинен. Оно включает в себя описание конкретных действий, которые могут привести к нарушению обязательных требований или являются им. На предостережение можно подать возражение в течение 30 дней. Орган рассмотрит их в такой же срок.

На постоянной основе контролирующие органы могут приходить не только с плановыми мероприятиями, но и с обязательным профилактическим визитом. Данное мероприятие обязательно для объектов контроля, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого, высокого и значительного риска. От его проведения можно отказаться, уведомив орган за 3 дня.

Он длится не более 1 рабочего дня, но может быть продлен руководителем органа до 3 дней. Профилактический визит заключается в беседе о соблюдении обязательных требований (очной или по видео-конференц-связи), в рамках которой инспектор может, помимо прочего, собрать сведения для определения категории риска объекта.

Наряду со сбором сведений, инспектор может установить и наличие угрозы причинения вреда окружающей среде или факта его причинения. Так как вынесение предписания запрещено, обнаружение данных обстоятельств может быть поводом для назначения контрольных мероприятий.

В качестве бонуса ФЗ№248 предусматривает нематериальные поощрения для контролируемых лиц. Они регламентируются положением о соответствующем виде контроля. Хотя сейчас для сферы экологического контроля таких мер нет, в будущем их появление вполне вероятно.

3. Изменились формы контроля и порядок их реализации

Ранее ФЗ№294 предусматривал контроль со взаимодействием (плановые и внеплановые документарные и выездные проверки), а также без взаимодействия с проверяемым лицом.

Согласно пп. 1 и 3 ч. 1 ст. 8.3 ФЗ №294 к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора) с юридическими лицами, относились:

1) плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий;

2) исследование и измерение параметров природных объектов окружающей среды (атмосферного воздуха, вод, почвы, недр) при осуществлении государственного экологического мониторинга.

Закон устанавливал запрет на непосредственное привлечение к административной и иной ответственности по результатам мероприятий без взаимодействия с проверяемым лицом. Принять меры можно было только инициировав внеплановую проверку. По результатам проверки допускалось привлечение к ответственности.

Однако на практике суды санкционировали привлечение к ответственности по результатам мероприятий без взаимодействия. Фактически это вело к подмене формы контроля и умалению прав контролируемого лица (оно не могло присутствовать при проведении контрольных мероприятий, представлять дополнительные доказательства, давать пояснения и пр.).

Новое регулирование также предусматривает деление по критерию взаимодействия с подконтрольным лицом. Однако теперь любые контрольные мероприятия могут завершиться привлечением к ответственности, поэтому существовавшее ранее противоречие снято. В целом порядок проведения контрольных мероприятий регламентирован более четко и ФЗ№248, и Положением, что, хочется верить, позволит минимизировать нарушение прав хозяйствующих субъектов при их проведении.

В частности, упомянутый выше рейдовый осмотр отнесен к плановым мероприятиям, наряду с инспекционным визитом, документарной и выездной проверками. Теперь он проводится только по согласованию с органами прокуратуры, поэтому не будет, как ранее, легким способом безосновательно привлечь природопользователя к ответственности и взыскать ущерб.

Регулирование порядка проведения выездного обследования, которое представляет собой аналог рейдового осмотра по ФЗ№294, по действующему регулированию не создает условий для подмены контрольного мероприятия при взаимодействии с контролируемым лицом. Срок проведения выездного обследования не может превышать одного рабочего дня, а местом проведения является место нахождения объекта контроля или осуществления деятельности подконтрольного лица.

Уменьшен срок проведения выездной проверки. Предшествующее регулирование устанавливало срок в 20 дней, теперь же этот срок сокращен до 10. Для субъектов малого предпринимательства и микропредприятий также закреплены общие сроки взаимодействия с контролируемым органом в рамках внеплановой проверки – не более 50 часов для субъектов малого предпринимательства и 15 – для микропредприятий (выездная проверка на основании программы проверок – не более 40 часов).

4. Для каждой формы контроля – свои контрольные действия

ФЗ№248 закрепил, что контрольные мероприятия, предполагающие взаимодействие с природопользователем, осуществляются только посредством контрольных действий.

Перечень таких действий закрытый:

1) осмотр;

2) досмотр;

3) опрос;

4) получение письменных объяснений;

5) истребование документов;

6) отбор проб (образцов);

7) инструментальное обследование;

8) испытание;

9) экспертиза;

10) эксперимент.

Положение предусматривает специальный перечень для каждого вида контрольного мероприятия. Например, в ходе документарной проверки могут быть получены письменные объяснения, истребованы документы и проведена экспертиза.

Порядок осуществления каждого действия регламентирован Положением. В качестве общего требования указано, что они применяются с учетом внутренних правил или режима работы объекта контроля. Последние могут быть проигнорированы, если создают непреодолимые препятствия для проведения контрольных мероприятий.

В рамках реализации действий может быть использована фото-, аудио- и видеозапись. Согласие природопользователя при этом не имеет значения. Для некоторых действий использование дополнительного способа фиксации обязательно.

Так, отбор проб и образцов проводится либо в присутствии контролируемого лица, либо с применением видеозаписи. В первом случае видеозапись не исключается, но является опциональной.

Положение предусматривает и иные гарантии прав природопользователей при осуществлении контрольных действий.

Так, при отборе проб и образцов должны соблюдаться утвержденные документы по стандартизации, правила отбора проб и методы их исследований и измерений, технические регламенты или иные нормативные технические документы, правила, методы исследований и измерений и иные документы для направления указанных проб на экспертизу в экспертную организацию. Это довольно важное указание, так как нарушение документации в сфере стандартизации и порядка проведения отбора и исследования допускаются практически в каждом случае, а ГОСТы и другие технические документы нередко признаются в судебной практике лишь рекомендациями. Теперь обязательность таких правил, наряду с ПНД Ф, ФР и иными положениями, юридически закреплена, на что можно опираться в случае судебного спора.

Особые условия введены и для досмотра. Он может быть проведен в отсутствие контролируемого лица только при наличии сведений о причинении вреда или об угрозе причинения вреда окружающей среде с обязательным применением видеозаписи.

5. Решения контрольных органов обжалуются в досудебном порядке

Новый закон предусматривает досудебное разрешение споров с 01.01.2023. В настоящее время оспаривание ненормативных правовых актов и действий (бездействий) государственных органов осуществляется как и ранее – через суд. После вынесения приказа о проведении проверки, предписания об устранении нарушений обязательных требований или совершения действия (бездействия) должностным лицом природопользователь в течение трех месяцев может обжаловать такие акты в суд.

С 2023 г. до подачи административного иска в суд необходимо будет направить жалобу в территориальный орган Росприроднадзора через личный кабинет природопользователя, либо через информационные системы иного ведомства, осуществляющего контрольные мероприятия и выдавшего предписание (Росрыболовства, Роснедр и пр.).

Что можно сказать об общем нормативном векторе изменений контрольной деятельности в сфере экологии? Как мы увидели выше, это формирование системы с детализацией взаимодействия субъектов контроля, установление более широких гарантий для природопользователей, уменьшение физического контакта и приоритет превентивных мер перед контрольными мероприятиями и санкциями. ФЗ№248 создает фундамент для построения эффективной системы контроля, без избыточного административного воздействия, с фокусом на поддержание деятельности природопользователей. Трансформируется ли данный механизм в соответствии с укрепляющимся последние годы трендом на ужесточение требований к природопользователям или наоборот, политика встанет на путь сотрудничества с природопользователями, покажет время.


Подробнее читайте на сайте:
http://ecomagazine.ru/ekologicheskie-proverki-novoe-regulirovanie-kontrolnoi-deiatelnosti.html