Нужны ли в России ликвидационные фонды?

Идея создания в России ликвидационных фондов обсуждается еще с 2011 года. Единого мнения относительно целесообразности их введения нет до сих пор.

Это иллюстрирует подготовленное Минэкономразвития отрицательное заключение на законопроект Минприроды 16 июня 2014 г. № 00/03-15820/06-14/7-13-3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности недропользователей по созданию ликвидационных фондов» (законопроект Минприроды). Рассмотрим основные предложения Минприроды и доводы Минэкономразвития, а также оценим их с точки зрения сложившегося нормативного регулирования и судебной практики.

Минэкономразвития подготовило отрицательное заключение на законопроект Минприроды. Данный законопроект был разработан Минприроды еще в 2014 году и преследовал цель создать механизм финансирования недропользователями ликвидационных работ. В законодательстве, по мнению Минприроды, отсутствует конкретный механизм, гарантирующий выполнение недропользователями своих обязательств по финансированию ликвидационных работ. Это приводит к тому, что ликвидация последствий горных работ ложится на государство.

Что предлагается в законопроекте?

Как правило, на тот момент, когда появляется необходимость провести ликвидационные мероприятия, средства на их финансирование у недропользователя не оказывается. Для предотвращения таких ситуаций Минприроды предлагает формировать финансовую подушку посредством использования следующих механизмов:

• ликвидационного фонда;
• договора страхования;
• безотзывной банковской гарантии;
• безотзывной независимой гарантии;
• залога денежных средств.

Несмотря на то, что Минприроды предлагает целый пул финансовых инструментов, приоритет имеют ликвидационные фонды. Для того, чтобы воспользоваться договором страхования, безотзывной банковской гарантией или безотзывной независимой гарантией, пользователь недр должен удовлетворять определенным критериям. Среди них - налоговое резидентство РФ, отсутствие привлечения к административной ответственности за нарушение обязательств по ликвидации горных выработок и иных сооружений, а также рекультивации земель, предоставление в течении двух лет отчетности, членство в группе лиц, которым была выдана гарантия и иные. Если недропользователь перестает отвечать какому-либо из таких условий, формирование ликвидационного фонда становится обязательным (ч. 6,7,8 ст. 26 Закона о недрах в проекте изменений).



К чему сводятся основные аргументы Минэкономразвития?

– законопроект допускает ситуацию, при которой средств ликвидационного фонда может быть недостаточно для проведения ликвидационных работ

– существует риск прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами при любом невыполнении предусмотренных мероприятий
в рамках ликвидационных работ вне зависимости от их сроков и масштабов

– остаток неиспользованных средств ликвидационного фонда может быть использован недропользователем только при наличии заключения об исполнении обязательств по проведению ликвидационных работ (даже когда пользователь недр исполнил свои обязательства в полном объеме, ему необходимо получать заключение)

– возможность перехода средств из ликвидационного фонда к новому недропользователю не способствует созданию последним финансового обеспечения за счет собственных средств

Так как ликвидационные фонды направлены именно на возмещение вреда, целесообразно сопоставить их с этим институтом.

В статье 49 Закона о недрах говорится об административной, уголовной ответственности виновных в нарушении законодательства о недрах лиц. При этом факт привлечения к ответственности не освобождает виновное лицо от обязанности устранить нарушение и возместить причиненный вред.

В настоящее время суммы, уплачиваемые в счет возмещения вреда, причиненного окружающей среде, являются особым публичным платежом. Идея денежного возмещения вреда за причиненный окружающей среде вред воплощена в принципе «загрязнитель платит». Такой публичный платеж – это форма финансирования мероприятий по восстановлению состояния окружающей среды, проводимых государством. Оно обязано их осуществлять, так как Конституция РФ возлагает на государство функцию охраны окружающей среды (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ).

Суммы, уплачиваемые по искам о возмещении вреда, – это не просто публичный платеж, а дополнительная форма оплаты государственных расходов. Она применяется независимо от того, выполнил ли природопользователь свои природоохранные обязательства, которые были, к примеру, условием выдачи разрешения на природопользование, уплатил ли экологические платежи.

Идею о возмещении вреда как о дополнительном финансовом инструменте сформировал Конституционный суд РФ, в частности, в постановлении Конституционного суда РФ от 02.06.2015 № 12-П «По делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 99, ч. 2 ст. 100 Лесного кодекса РФ и положений постановления Правительства РФ "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Заполярнефть"». Эта же идея воплощена и в определении Конституционного суда РФ от 09.02.2016 № 225-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Монолит и К" на нарушение конституционных прав и свобод п. 3 ст. 77 и п. 1 ст. 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

Как видно из текста законопроекта, ликвидационные фонды не являются исчерпывающим источником финансирования ликвидационных мероприятий. Это означает, что они не заменят и не упорядочат уже имеющиеся способы финансирования возмещения вреда, а станут дополнительной нагрузкой на бизнес. Недропользователь будет вынужден формировать из средств, которые могли бы остаться в обороте компании, фонд. При этом, хотя данными денежными средствами недропользователь не сможет распорядиться по своему усмотрению, они могут быть не единственным источником недропользователя, за счет которого будут покрываться расходы на ликвидацию. Помимо этого, необходимо принимать во внимание наличие большой налоговой нагрузки на пользователей недр.

Довольно суровой выглядит и возможность прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами при любом невыполнении ликвидационных мероприятий. Несмотря на сформированный заранее фонд денежных средств, дамоклов меч несения расходов может висеть над пользователем недр неопределенно долго, а любое невыполнение ликвидационных мероприятий может повлечь прекращение, приостановление или ограничение права пользования недрами.

Подводя итог, отметим, что ликвидационные фонды в том виде, в котором они закреплены в проекте изменений, могут стать дополнительным и чрезмерным бременем недропользователя. Учитывая большую налоговую нагрузку, а также автономию платы по искам о возмещении вреда относительно других форм платы за природопользование, создание ликвидационных фондов будет избыточным публичным воздействием на недропользователя. Принимая в расчет, что средств фонда может оказаться недостаточно, возникают сомнения, насколько ликвидационные фонды могут в действительности предотвратить дефицит средств в момент, когда необходимо будет проводить ликвидационные работы.