Плановые и внеплановые проверки: вызов принят!
01 ФЕВРАЛЯ / 2018
Ключевые вопросы
  • Уведомление хозяйствующего субъекта о проведении проверки Основания для проведения проверки
  • Отбор проб, измерение и осмотр территории и объектов на ней Получение объяснений от работников предприятия
  • Предоставление документов и информации
Для минимизации неблагоприятных для природопользователя ситуаций при проведении государственного экологического надзора, а также по его результатам руководство предприятия и сотрудники, привлеченные к проведению проверки, должны знать законодательное регулирование государственного надзора. От знания ряда особенностей законодательства зависит, насколько эффективно хозяйствующий субъект сможет защитить свои права, максимально исключив негативный результат окончания надзорного мероприятия (например, избежать необоснованных требований о возмещении ущерба со стороны государственных органов на стадии проведения проверки).
УВЕДОМЛЕНИЕ ХОЗЯЙСТВУЮЩЕГО СУБЪЕКТА О ПРОВЕДЕНИИ ПРОВЕРКИ
В соответствии с ч. 12 ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 27.11.2017; далее — Федеральный закон № 294-ФЗ) административный орган должен уведомить лицо, в отношении которого будет проводиться проверка, не позднее чем в течение трех рабочих дней до ее начала любым способом, позволяющим зафиксировать факт уведомления природопользователя.

Согласно ч. 16 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ о проведении внеплановой выездной проверки выполнения ранее выданного предписания или проверки, проводимой в соответствии с поручением Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или требованием прокурора, природопользователь должен быть уведомлен не позднее чем за 24 ч до ее начала.

Систематическое получение почтовой корреспонденции
В интересах руководителя предприятия ежедневно проверять почту (в т.ч. электронную), отключить автоматический прием писем факсом на всех телефонах и незамедлительно уведомлять ответственных работников.
Подавляющее большинство извещений о проведении плановых выездных проверок надзорные органы направляют заказными письмами с уведомлениями о вручении.
При этом, если природопользователь, получив извещение о поступлении заказного письма, не явился в отделение почтовой связи для получения письма, он будет считаться уведомленным надлежащим образом со дня получения почтового извещения.
Указанные требования необходимы в связи с тем, что зачастую государственные органы направляют уведомления о начале проведения проверки в самый неподходящий момент для предприятия или под конец рабочего дня, когда про данное уведомление могут забыть и (или) потерять его вовсе.

Получение уведомления неуполномоченным лицом
Также надзорные органы могут уведомить хозяйствующих субъектов о проведении проверок, непосредственно вручив сотрудникам предприятий копии соответствующих приказов (распоряжений).

Нередко копии приказов (распоряжений) вручаются лицам, не уполномоченным (внутренними регламентами, доверенностями) на получение корреспонденции, что может создать ситуацию, при которой руководство предприятия просто не узнает о проверке до самого ее начала.

Чтобы исключить подобные случаи, необходимо четко проинструктировать сотрудников предприятия о недопустимости получать какие-либо документы от надзорных органов, не адресованные лично им.
При получении соответствующего приказа (распоряжения) неуполномоченным лицом законность проведения проверки может быть поставлена под сомнение, а ее результаты впоследствии признаны недействительными.

Уведомление факсимильной связью
Еще одним распространенным способом извещения хозяйствующего субъекта о проведении проверки является направление административным органом копии приказа (распоряжения) факсимильной связью.
Следует учитывать, что хозяйствующий субъект считается надлежаще извещенным о проведении проверки, если:
уведомление направлено ему по номеру факса, принадлежность которого предприятию может быть достоверно установлена;
и (или) он подтвердил получение документа, уведомившего его о проводимом мероприятии
Например, подтверждением получения уведомления может считаться присвоение входящему документу регистрационного номера или сообщение отправителю фамилии, имени, отчества и должности сотрудника, принявшего факсимильное отправление.
При этом, если получение факсимильных сообщений на предприятии ведется в автоматическом режиме, велика вероятность, что хозяйствующий субъект не получит направленную ему по факсу копию соответствующего приказа (распоряжения) в результате технических сбоев или обстоятельств иного характера.

ОСНОВАНИЯ ДЛЯ ПРОВЕДЕНИЯ ПРОВЕРКИ
Одной из причин принятия Федерального закона № 294-ФЗ явилась необходимость исключить из практики работы надзорных органов проведение необоснованных проверок. С этой целью в указанный Федеральный закон были включены положения о планах проверок и исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановой проверки.
В соответствии со ст. 20 Федерального закона № 294-ФЗ отсутствие законного основания для проведения проверки является основанием для признания результатов проверки недействительными.
Таким образом, сразу же после получения хозяйствующим субъектом извещения о проведении проверки ему следует проверить обоснованность ее проведения.

Правомерность проверки обособленных подразделений, не указанных в приказе (распоряжении) о проведении проверки
Иногда надзорные органы (по незнанию или по иным обстоятельствам) не включают в планы проверок и приказы (распоряжения) о проведении проверок все обособленные структурные подразделения проверяемого лица, которые уже в ходе проведения проверки посещает должностное лицо надзорного органа.
В таком случае у проверяемого лица может возникнуть логичный вопрос, правомерна ли проверка в отношении таких объектов, ведь в соответствии с пп. 1 и 4 ч. 2 ст. 20 Федерального закона № 294-ФЗ это является грубым нарушением его прав и может повлечь недействительность результатов проверки 3 .
Стоит отметить, что согласно требованиям действующего законодательства территориальные органы надзорного ведомства обязаны указывать в планах проверок и приказах (распоряжениях) о проведении проверок все места фактического осуществления деятельности поднадзорных природопользователей, информация о которых имеется в территориальном органе (например, в проектах нормативов образования отходов и лимитов на их размещение или предельно допустимых выбросов), а также может быть получена из открытых источников (например, на официальном сайте предприятия в сети Интернет) и в рамках межведомственного взаимодействия (например, путем запроса информации у Роснедр или ФНС России).
С учетом изложенного, на наш взгляд, законной можно считать проверку объекта, не включенного в план проверок и (или) первичный приказ (распоряжение) о проведении проверки, только при наличии одновременно двух обстоятельств:
сведения об объекте не могли быть получены до начала проведения проверки;
в первичный приказ (распоряжение) о проведении проверки внесены соответствующие изменения новым приказом (распоряжением), заблаговременно (до проведения проверки в отношении объекта) доведенном до проверяемого лица.

Анонимные жалобы
Одним из оснований для проведения внеплановой проверки является поступление в надзорный орган информации о нарушении обязательных требований законодательства.
Значительная часть такой информации содержится в обращениях граждан, рассматриваемых в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Следовательно, в основу решения надзорного органа о проведении внеплановой проверки может лечь только такая информация, которая содержится в обращении, соответствующем требованиям указанного Федерального закона.
Например, если в надзорный орган поступило письменное обращение, то оно должно содержать фамилию, имя, отчество (при наличии) и почтовый адрес гражданина. В противном случае такое обращение считается анонимным, не подлежит рассмотрению надзорным органом и, соответственно, не может являться основанием для проведения внеплановой проверки.
Но даже в том случае, когда письменное обращение содержит необходимые сведения, проверяемый хозяйствующий субъект может самостоятельно установить достоверность контактной информации обращения, т.к. само по себе указание в тексте обращения на адрес и координаты лица, куда надзорному органу необходимо отправить ответ, не исключает анонимный характер данного документа.

При этом согласование внеплановой проверки, проведенной на основании письменного обращения, содержащего недостоверные контактные данные гражданина, с прокуратурой не свидетельствует о законности такой проверки.

По-иному обстоят дела с обращениями граждан, поступающими по электронной почте и не содержащими обратного почтового адреса гражданина, но в которых указан контактный адрес электронной почты.

В таких случаях установить недостоверность контактных данных (анонимность) обращения практически невозможно
Качественный экологический аудит позволит заблаговременно выявить нарушения и предпринять меры для их устранения.
К участию в проверке необходимо привлекать сотрудников структурных подразделений, отвечающих за охрану окружающей среды, и юристов (по возможности, специализирующихся на административном и экологическом праве).
ОТБОР ПРОБ, ИЗМЕРЕНИЕ И ОСМОТР ТЕРРИТОРИИ И ОБЪЕКТОВ НА НЕЙ
Пожалуй, одной из важнейших составляющих государственного экологического надзора при определении степени негативного воздействия на окружающую среду является отбор проб обследования объектов окружающей среды, измерение и осмотр территории проверяемого лица.
Извлечение из Федерального закона № 294-ФЗ
Статья 15. Ограничения при проведении проверки
При проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе 6 :
[…] 4) отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и методами исследований, испытаний, измерений;
[…]
В зависимости от нарушения того или иного требования результаты лабораторного анализа могут быть признаны ненадлежащими. Довольно часто во время проверки пробы отбираются с нарушениями ГОСТов и методик.

Нередко наличие таких нарушений при самом отборе пробы выявить крайне сложно, и при составлении протоколов (актов) отбора проб представители предприятия подписывают их без каких-либо замечаний со своей стороны либо с замечаниями не по всем допущенным нарушениям.

При последующем оспаривании результатов проверки может быть затруднительно доказать наличие нарушений, выявленных после самого отбора проб 7 .
Вместе с тем Федеральный закон № 294-ФЗ не содержит требований об участии представителей предприятия в оформлении протоколов отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды.

Такие требования могут быть установлены для должностных лиц, осуществляющих государственный экологический надзор, не имеющими общеобязательного характера внутренними правовыми актами органов государственного надзора.
На сегодняшний день в законодательстве отсутствует норма, согласно которой присутствующие при проведении проверки представители предприятия обязаны подписывать протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды или акты отбора проб иного рода либо указывать в них какие­то замечания. Следовательно, не установлена и ответственность за отказ от подписания таких документов.

В силу изложенного, на наш взгляд, представителям хозяйствующих субъектов при проведении проверки, а также иным сотрудникам проверяемого предприятия следует воздержаться от подписания протоколов (актов) отбора проб, как, впрочем, и от каких-либо комментариев (пусть даже устных) в случае выявления нарушений при отборе проб.
Также законодательство не содержит требований, обязывающих представителей предприятия подписывать акты измерений и осмотра территории.
Следовательно, аналогично действиям при отборе проб и составлении соответствующих протоколов (актов) сотрудникам и представителям предприятия следует воздержаться от подписания актов измерений и осмотра территории предприятия (расположенных на ней объектов) и комментариев к указанным процедурам.

ПОЛУЧЕНИЕ ОБЪЯСНЕНИЙ ОТ РАБОТНИКОВ ПРЕДПРИЯТИЯ
Нередко государственные инспекторы при проведении выездных проверок берут объяснения (пояснения) у работников проверяемого лица, при этом дача объяснений преподносится проверяющими как обязанность работников.
Вместе с тем из положений Федерального закона № 294-ФЗ следует, что предоставление государственному инспектору объяснений (пояснений) является правом работника, но не его обязанностью.
Извлечение из Федерального закона № 294-ФЗ
Статья 10. Организация и проведение внеплановой проверки
[…] 3.2. […] В рамках предварительной проверки у юридического лица, индивидуального предпринимателя могут быть запрошены пояснения 9 в отношении полученной информации, но представление таких пояснений и иных документов не является обязательным.
[…]

Статья 21. Права юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки
Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право:
1) непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
[…]
В случае предоставления объяснений (пояснений) необходимо избегать оценочных суждений (в т.ч. правовых) относительно описываемых обстоятельств.

Например, на квалификацию судом того или иного объекта в качестве отхода может повлиять наличие в материалах дела объяснения работника предприятия, в котором содержится оценка данного объекта в качестве отхода.

ЭКОНОМЬТЕ БУМАГУ!
Почти всегда при проведении выездных проверок государственные инспекторы запрашивают копии множества документов. Иногда масса откопированной бумаги достигает десятки килограмм.

Необходимо учитывать, что при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе требовать от юридического лица предоставить документы и (или) информацию, включая разрешительные документы, имеющиеся в распоряжении иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, включенные в определенный Правительством Российской Федерации перечень.

Также не установлена обязанность проверяемых лиц при проведении выездных проверок предоставлять копии запрашиваемых документов. Государственные инспекторы вправе требовать предоставить документы для ознакомления, но не снимать с них копии.

Автор: Евгений Жаров, Алексей Неофитов