Как возместить вред окружающей среде внатуре

13 мая/ 2021
П.А. Пак,
помощник юриста АБ Zharov Group


Одним из способов возмещения вреда окружающей среде является возмещение вреда в натуре, то есть путем возложения обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды. Несмотря на прямо предусмотренную законом возможность использования данного способа по возмещению вреда, на практике данный способ применяется редко, и вызывает много вопросов у природопользователей. Рассмотрим с какими проблемами чаще сталкиваются природопользователи. Как составляются, согласовываются и утверждаются проекты восстановительных работ разберем в настоящей статье.


Способы возмещения вреда окружающей среде (способы возмещения вреда, определение размера вреда, причиненного окружающей среде)

Возмещение вреда, причиненного окружающей среде, может осуществляться посредством:

1) взыскания причиненных убытков;

2) путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды (статья 1082 ГК РФ, статья 78 Закона об охране окружающей среды).

Выбор способа возмещения причиненного вреда при обращении в суд осуществляет истец. Как показывает практика истцы чаще избирают способ возмещения вреда в денежной форме в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде. Тем не менее все равно возникают споры, когда вред природопользоавтелем возмещен, а в судах дело разбирается постфактум, лишь для оценки того возмещен ли вред в полной мере.


Согласно статье 78 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" размер вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, определяется исходя из:

1) фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды,

2) с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды,

3) а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ.


При отсутствии проектов в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Возмещение вреда в денежной форме (методики и таксы)


Необходимость обратиться к специальным таксам и методикам, утверждённым исполнительными органами власти, содержится в статье 77 и статье 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 №7-ФЗ, на который ссылаются суды в каждом решении по рассматриваемой тематике. В зависимости от объекта, который пострадал от неправомерных действий причинителя вреда, суды также используют статьям 12, 13, 42, 76 Земельного кодекса РФ, статье 100 Лесного кодекса РФ, статьям 60 и 69 Водного кодекса РФ. Для подсчёта размера вреда суды, соглашаясь с заявителями, обращаются к соответствующим методикам:

- Методике исчисления размера вреда, причинённого почвам как объекту охраны окружающей среды (утв. Приказом Минприроды Российской Федерации № 238 от 08.07.2010);

- Методике исчисления размера вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам вследствие нарушения лесного законодательства (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2018 г. № 1730);

- Методике исчисления размера вреда, причинённого водным объектам вследствие нарушения водного законодательства (утв. Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации № 87 от 13.04.2009).


Использование названных методик в качестве источника правил о подсчёте вреда при его возмещении в денежной форме не оспаривается сторонами. Истцы и ответчики чаще всего спорят о возможности одновременного возмещения и в натуре, и в денежной форме, о качестве проведённых восстановительных работ для их учёта при подсчёте возмещения, о фактах, влияющих на значения переменных, входящих в формулу для расчёта размера возмещения в соответствии с Методиками. Как было сказано ранее, на практике данный способ является более востребованным.


Возмещение вреда в натуре


Проект восстановительных работ и рекультивация


Несмотря на то, что в законах не установлен порядок подготовки проектов восстановительных работ суды зачастую не прибегают к данному способу возмещения, ограничиваясь лишь возмещением вреда в твердой денежной форме. Тем не менее такой способ существует, и для многих ответчиков в целом является более удобным, хоть суды и устанавливают его только при наличии уже готового и согласованного проекта рекультивационных и иных восстановительных работ, так как в резолютивной части решения суд, удовлетворяя требование о возмещении вреда в натуре основывается на соответствующем проекте восстановительных и рекультвационных работ (ч.5 ст.198 ГПК РФ, ч.5 ст.170 АПК РФ).


Однако сама процедура разработки таких проектов требует проведения инженерных работ, разработки проектной документации, ее согласования, что не всегда возможно в период судебного рассмотрения. На практике при отсутствии такого проекта суд выносит решение о возмещении вреда в денежной форме. Данную позицию поддерживает и Верховный суд Российской Федерации [1] .

То есть возможность разработки проектов рекультивационных и иных восстановительных работ имеется, хотя, как показывает изучение практики арбитражных судов России, в настоящее время суды довольно редко выносят решения при наличии указанных проектов. Да и органы Росприроднадзора не спешат их использовать. Системный анализ норм права позволяет сделать вывод о допустимости возложения обязанности возместить вред окружающей среде, то есть восстановить нарушенное состояние объекта охраны, только в том случае, когда фактически реализовать проектные решения и восстановить нормальное состояние экосистемы возможно.

В итоге, на основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ. Проект восстановительных работ должен быть разработан и утвержден с соблюдением требований действующего законодательства, тем не менее порядок составления проектов восстановительных работ и порядок его согласования в законодательстве отсутствует.


[1] пункт 18 Постановления Пленума от 30 ноября 2017 г. N 49 г. Москва "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде"


Проект рекультивации земель

На данном этапе необходимо обратиться к соотношению терминов «проект рекультивации земель» и «проект восстановительных работ». Данные термины появляются в практике судов. Как правило, необходимость проведения восстановительных работ возникает при причинении вреда почвам, поэтому чаще всего под проектом таких работ понимается проект рекультивации земель. Суды приходят к выводу, что проект восстановительных работ не может быть произвольным, разработанным и выполненным причинителем вреда без согласования с соответствующим органом по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды с определением обоснованности, необходимости и разумности данных мероприятий.

Постановлением Правительства РФ от 10.07.2018 N 800 (ред. от 07.03.2019) "О проведении рекультивации и консервации земель" (далее – Правила) сформированы правила рекультивации земель, опираясь на терминологию в данном определении, рекультивация земель – это мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почвы, восстановления плодородного слоя почвы и создания защитных лесных насаждений. Правила устанавливают порядок проведения рекультивации и консервации земель, а также особенности рекультивации земель, указанных в части 2 статьи 60.12 Лесного кодекса Российской Федерации, и в равной мере распространяются на земли и земельные участки.


Разработка проекта

Разработка проекта рекультивации земель и рекультивация земель, обеспечиваются лицами, деятельность которых привела к деградации земель, в том числе правообладателями земельных участков, лицами, использующими земельные участки на условиях сервитута, публичного сервитута, а также лицами, использующими земли или земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов. Рекультивация земель осуществляются в соответствии с утвержденными проектом рекультивации земель путем проведения технических и (или) биологических мероприятий.

Технические мероприятия могут предусматривать планировку, формирование откосов, снятие поверхностного слоя почвы, нанесение плодородного слоя почвы, устройство гидротехнических и мелиоративных сооружений, захоронение токсичных вскрышных пород, возведение ограждений, а также проведение других работ, создающих необходимые условия для предотвращения деградации земель, негативного воздействия нарушенных земель на окружающую среду, дальнейшего использования земель по целевому назначению и разрешенному использованию и (или) проведения биологических мероприятий. А биологические мероприятия включают комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на улучшение агрофизических, агрохимических, биохимических и других свойств почвы.


Проект рекультивации земель подготавливается в виде отдельного документа.

Проект рекультивации земель должен содержать следующие разделы:

а) раздел "Пояснительная записка"

б) раздел "Эколого-экономическое обоснование рекультивации земель"

в) раздел "Содержание, объемы и график работ по рекультивации земель"

г) раздел "Сметные расчеты (локальные и сводные) затрат на проведение работ по рекультивации земель"


Согласование проекта рекультивации земель

Проект рекультивации земель до его утверждения подлежит обязательному согласованию.

Заявление о согласовании проекта рекультивации земель с приложением соответствующего проекта подается или направляется лицом, обеспечившим его подготовку:

1) собственнику частного земельного участка, если лицо, обязанное обеспечить рекультивацию земель им не является;

2) арендатору (землепользователю, землевладельцу) участка, который находится в публичной собственности, если лицо, обязанное обеспечить рекультивацию земельного участка, не является таким арендатором, землепользователем, землевладельцем;

3) органу государственной власти, который предоставляет публичные земельные участки, если проводится рекультивация публичных земель или земельных участков.

Заявление предоставляется лично на бумажном носителе или посредством почтовой связи либо в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". В этом заявлении указывается способ направления заявителю уведомления о согласовании проекта рекультивации земель или об отказе в таком согласовании.

В срок не более чем 20 рабочих дней со дня поступления проекта рекультивации земель должно быть направлено уведомление о согласовании, либо об отказе в согласовании.


Экологическая экспертиза

Экспертизу должен пройти проект рекультивации земель, который использовался для размещения отходов производства и потребления, в том числе земель, не предназначенных для этого (п. 7.2 ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»).

Утверждение проекта рекультивации земель

После того как проект рекультивации согласован или прошел экологическую экспертизу, он должен быть утвержден. Лица, исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, указанные в пунктах 3 и 4 Правил, утверждают проект рекультивации земель в срок не позднее чем 30 календарных дней со дня поступления уведомлений о согласовании таких проектов (п. 24 Правил).

Далее необходимо подготовить уведомление об утверждении проекта. Его форма Правилами не установлена, поэтому его можно составить в произвольном виде. Такое уведомление и сам проект необходимо направить лицам, которые согласовали проект, а также в:

а) Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) - в случае проведения рекультивации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения";

б) Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприродназор) - в остальных случаях.


Уведомление и проект передается лично, направляется почтой, либо отправляется в электронном виде через сеть Интернет.



Практика возмещения вреда проведением рекультивации земель

Как показывает практика, возмещение вреда проведением рекультивации земель зачастую не будет выглядеть достаточной. Действия нарушителя экологического законодательства по рекультивации направлены исключительно на восстановление вреда земельному участку как объекту гражданских прав, в некоторых случаях лесному участку, но не как объекту окружающей природной среды. Предписание осуществить меры по рекультивации участка направлены на поверхностное устранение последствий, учитывая уже произошедшие неустранимые негативные изменения в окружающей среде, что нашло свое отражение в применяемой методике расчета причиненного ущерба. Проведение только рекультивации не является способом полного возмещения экологического вреда, а лишь средством устранения препятствий к воссозданию экологической системы. В связи с чем ВАС РФ [1] делает вывод о том, что рекультивация земель не является полным возмещением вреда в смысле, придаваемом этому понятию вышеуказанными нормами законодательства. В связи с таким подходом ответчики несут ответственность дважды, возмещают ущерб в натуре по проектам и заплатив компенсацию в соответствии с Методиками.


[1] Определение ВАС РФ от 20.02.2013 по делу №ВАС-1090/2013

Возмещение вреда двумя способами и проблемы, с которыми сталкиваются на практике

Обычно избирается один способ возмещения вреда, причиненного окружающей среде. Однако в судебной практике возникает вопрос возмещения вреда одновременно двумя способами (в натуре и в денежной форме). Например, причинитель вреда производит действия по устранению нарушения и восстановлению состояния среды и возражает в суде против взыскания с него компенсации в денежной форме со ссылкой на то, что вред уже был возмещён в натуре, а значит, взыскание ущерба в денежном эквиваленте будет означать двойную ответственность за одно правонарушение. В одних случаях суды стоят на позиции, что при надлежащем восстановлении нарушенного состояния окружающей среды в присуждении возмещении вреда в денежном эквиваленте должно быть отказано. В других суды указывают на то, что проведённые ответчиками работы лишь устраняют загрязнение, поверхностно восстанавливая нарушенное состояние, а для учёта натурального возмещения вреда требуется полное восстановление нарушенного состояния окружающей среды, которое не тождественно процедуре ликвидации последствия загрязнения. Согласно позиции судов [1] , из смысла пункта 3 статьи 77 Закона №7 следует, что возмещение вреда по утвержденным таксам и методикам является повышенной имущественной ответственностью, предусмотренной гражданским законодательством, которая устанавливается с учетом не только материального, но и экологического вреда, причиненного окружающей среде.

При определении размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, учитываются понесенные лицом, причинившим соответствующий вред, затраты по устранению такого вреда. Порядок и условия учета этих затрат устанавливаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Суды приходят к выводу [2] , что при условии признания судом восстановительных работ надлежащим исполнением обязанности причинителя возместить вред, затраты на проведение восстановительных работ подлежат зачету в счет суммы возмещения вреда.

Конституционным Судом РФ [3] также были предприняты попытки определить случаи, в которых возможен учет затрат на возмещение вреда в натуральной форме при определении размера причиненного вреда, в качестве таковых выделяют:

- неумышленное причинение вреда окружающей среде;

- совершение причинителем вреда за свой счет активных действий по реальному устранению причиненного вреда окружающей среде (ликвидации нарушения) до принятия в отношении его актов принудительного характера;

- наличие у причинителя вреда значительных материальных затрат, направленных на ликвидацию нарушения.

Кроме того, при вынесении таких актов должны учитываться обстоятельства, определяющие форму и степень вины причинителя вреда (в частности, было ли совершено правонарушение в целях получения экономической выгоды), характер его последующего поведения и последствия правонарушения, а также объем затрат, направленных им на устранение нарушения.


Заключение

Подводя итоги, институт возмещения вреда окружающей среде путем возмещения вреда в натуре на сегодняшний день развит недостаточно. Нормативная база для реализации данного способа возмещения существует только для рекультивации земель, но судебная практика показывает, что рекультивации не всегда достаточно для полного возмещения вреда окружающей среде, что требует дополнительных затрат от природопользователей. Природопользователям и органам государственной власти на сегодняшний день проще и дешевле возместить вред в денежной форме в размерах, установленными соответствующими таксами и методиками, чем тратить денежные и временные ресурсы на возмещение вреда в натуре.


[1] Определение ВС РФ от 03.06.2015 № 310-ЭС15-1168
[2] Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 15 марта 2013 г. по делу N А32-4682/2012
[3] Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июня 2015 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений Постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Заполярнефть";
Определение Конституционного Суда РФ от 9 февраля 2016 г. N 225-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Монолит и К" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 3 статьи 77 и пунктом 1 статьи 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды"