Экологическое право в 2020 году // Обзор изменений, о которых стоит знать каждому

Сегодня, окончательно проводив 2020 год, самое время вспомнить о важных законодательных изменениях в сфере экологии, которые определят вектор дальнейшего развития этой отрасли.

2020 год стал годом испытаний для многих отраслей права. Одной из наиболее пострадавших является экологическое право, уже давно и прочно обосновавшееся между молотом и наковальней частных и публичных интересов.

Экологическому праву не хватает системности. Отсутствие единых принципов, постулатов, проработанных правовых институтов для правового регулирования экологии в целом ведет к тому, что предлагаемые нововведения часто не согласуются с уже имеющимися инструментами в рамках конкретной подотрасли и вступают в противоречие с другими институтами. Это видно на примере законопроекта о ликвидационных фондах для недропользователей. Непродуманность механизма баланса частных и публичных интересов достаточно остро ощущается именно в сфере экологического права, потому как природа отвечает довольно быстро и эти "ответы" нередко носят необратимый характер. Об этом свидетельствуют поражающие частотой и масштабом экологические катастрофы на Камчатке, в Калмыкии, Крыму, не говоря уже о кризисе медицинских отходов, и другие.

Отсутствие "общего плана" реформ, на мой взгляд, отразилось и в законодательных изменениях 2020 года. Я подчеркну это в приведенном ниже анализе отдельных вопросов, с которыми непосредственно сталкивалась на практике.

I. Реформирование системы водоотведения обернулось ответственностью "без вины виноватых" абонентов за несанкционированные сбросы сточных вод

23 мая 2020 года было принято знаменательное постановление Правительства РФ № 728, которое содержит целый массив изменений в сфере водоснабжения и водоотведения.

На мой взгляд, самое главное в этом постановлении – это то, что абонентов-нарушителей оставили крайними в истории с непойманными нелегальными загрязнителями централизованной системы водоотведения (ЦСВ) и, как следствие, водных объектов.

Ранее организации, осуществляющие водоотведение, могли освободиться от ответственности за сброс сточных вод в водный объект с превышением концентраций, сообщив в Росприроднадзор в течение 24 часов о несанкционированном сбросе (упоминание об этом еще осталось в Методике исчисления размера вреда, причиненного водным объектам (№87 от 13.04.2009)). Теперь же такая возможность полностью исключена. Размер ущерба от сброса невыявленного абонента включается в формулу расчета платы за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод, то есть ущерб компенсируется абонентами, допустившими со своей стороны сброс с превышениями.

При этом статья 78.1 Закона об охране окружающей среды, справедливо перераспределявшая ответственность за вред, причиненный водному объекту посредством сброса с превышением нормативов в ЦСВ, с организаций, осуществляющих водоотведение, на абонентов или иных лиц, осуществивших такой сброс, в скором времени исчезнет из закона, не успев заработать. Это положение было справедливо, потому как организация, осуществляющая водоотведение, не в состоянии очищать любые объемы сточных вод от любых видов загрязнений, с ее стороны сброс в водный объект с превышением нормативов является скорее вынужденным.

Конечно, "назначение ответственными" абонентов – удобный шаг для государства, ведь поймать нелегального сверхлимитчика нелегко, а иногда и невозможно: следы исчезают быстро, к тому же у каждого канализационного люка инспектора не поставить. Возлагать эту обязанность на ГУПы и МУПы, в большинстве случаев эксплуатирующие сети, – чрезмерная мера, так как у этих организаций, как правило, нет соответствующих ресурсов. Поэтому для того, чтобы не терять деньги из бюджета, ответственность за такие сбросы переложили на тех, кто уже запятнал свою абонентскую репутацию. Из-за сверхнормативного сброса организация, осуществляющая водоотведение, в любом случае будет платить компенсацию вреда, причиненного компонентам окружающей среды (водным объектам, прежде всего).

Однако такой шаг будет иметь долгоиграющие последствия. Как минимум, абоненты еще более скрупулезно будут подходить к оценке процедуры контроля за составом сточных вод, некоторые нарушения при проведении которой влекут безусловный отказ во взыскании платы. Любой промах будет стоить организациям, осуществляющим водоотведение, очень дорого.

Тем не менее даже в вопросе реформирования платы за водоотведение есть положительные стороны.

Постановлением урегулирован порядок расчета различных плат абонентов: за сброс с превышением объема, запрещенных веществ и т.д.

Во-первых, платы теперь не дублируют друг друга. Соответственно, стало понятно их назначение и обозначилась возможность зачета различных форм компенсаций расходов.

Например, сейчас основной инструмент компенсации организации, осуществляющей водоотведение, расходов по возмещению вреда водному объекту – это плата за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод сверх установленных нормативов состава сточных вод, поэтому компенсация сумм возмещения вреда включена в формулу. Возмещению повреждения оборудования и сетей служит плата за негативное воздействие на работу ЦСВ. Предшествующее регулирование позволяло взыскивать помимо платы за отведение сточных вод сверх установленных нормативов водоотведения по составу сточных вод, а также за негативное воздействие на работу ЦСВ фактически причиненный ущерб ЦСВ и расходы в виде платы за вред, причиненный водному объекту, в полном объеме.

Во-вторых, прозрачным стал и порядок расчета плат.

Если раньше организации, осуществляющие водоотведение, для целей расчета платы собирали пазл из формул устаревших нормативно правовых актов (например, постановления Правительства РФ № 167 о правилах пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в РФ) и актов органов местного самоуправления, то теперь порядок расчета по всем видам плат закреплен на уровне действующего постановления Правительства РФ. С точки зрения единства правового регулирования, это большой плюс.

Однако де-факто некоторые организации, осуществляющие водоотведение, до сих пор исчисляют размер платы по старым правилам.

Упорядочен вопрос установления нормативов состава сточных вод

В связке с платой находятся и нормативы. Ранее нормативы устанавливались Постановлением № 167 и постановлением Правительства РФ № 1310 о взимании платы за сброс в системы канализации населенных пунктов.

Постановление № 728 закрепило, что нормативы состава сточных вод разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления городских поселений, городских округов и муниципальных районов и органами исполнительной власти субъектов РФ не позднее 1 июля 2020 года. Как свидетельствует практика, не все успели подготовить соответствующие нормативы.

Муниципалитеты и ранее не отличались особой скоростью в таких вопросах. В свое время с принятием Закона о водоснабжении и водоотведении на них была возложена обязанность утвердить схемы водоснабжения и водоотведения (до 2013 года). Многие муниципалитеты разработали и приняли их гораздо позже (только к 2017 году), а некоторые не приняли до сих пор, что привело к постепенному нивелированию значения этого инструмента в правовом регулировании: ее наличие стало необязательным для заключения концессионного соглашения и договора аренды и пр.

Утверждены новые правила контроля за составом сточных вод

Предшествующие им Правила из постановления Правительства РФ № 525 вызывали множество споров в судебной практике. Чего стоит хотя бы вопрос о том, считается ли опломбированной проба сточных вод, если емкости с образцами сточных вод упакованы в один опломбированный пакет, а не в разные? Некоторые из таких вопросов были наконец разрешены:

– Пломбировать один пакет теперь можно со спокойной совестью.

– С проверками можно приходить чаще.

Если раньше организация, осуществляющая водоотведение, могла контролировать абонента не чаще раза в квартал, то теперь – не чаще раза в месяц. И у организации, осуществляющей водоотведение, действительно есть стимул для таких регулярных визитов, ведь теперь по выявленным концентрации загрязняющих веществ она может взыскать плату не более, чем за месяц, а ранее такие результаты действовали вплоть до следующего отбора проб (то есть на их основе плату можно было начислять еще следующие два месяца). Это, конечно, было несправедливо, ведь превышения концентраций в данные месяцы могло и не быть, в то время как плата подлежала взысканию, а суммы платы порой исчислялись в миллионах рублей.

– Резервную пробу теперь не обязательно исследовать в другой лаборатории, главное, чтобы лаборатория имела соответствующую аккредитацию.

В случае несогласия абонента или организации, осуществляющей водоотведение, принимать для расчета среднее арифметическое значений концентрации загрязняющих веществ из результатов анализа параллельных проб проводится вскрытие резервной пробы.

Предшествующее Постановление № 525 указывало на необходимость исследования резервной пробы в лаборатории, которая не проводила анализ параллельных проб, при наличии такой возможности. Учитывая, что такая возможность в большинстве случаев была, а результаты анализа разных лабораторий практически всегда отличаются, исследование резервной пробы в лаборатории, уже проводившей анализ параллельных проб, позволяло поставить под сомнение достоверность результатов исследования.

Как правило, несогласие считать среднее арифметическое по результатам исследования параллельных проб заявляет именно организация, осуществляющая водоотведение. Поэтому отсутствие правила о привлечении незадействованной для анализа параллельных проб лаборатории, по моему мнению, не в пользу абонентов. Ведь для абонента доказать фальсификацию результатов анализа проб лабораторией организации, осуществляющей водоотведение, практически невозможно.

2. Появился стимул вплотную взяться за экологический вред

Ряд крупных экологических катастроф (разлив нефтепродуктов в Норильске, в реке Колва, гибель морских животных на Камчатке, гибель рыбы в водохранилище в Калмыкии и пр.) дали дополнительный заряд нормотворческой работе в сфере предупреждения и возмещения экологического вреда. Однако все эти меры кажутся каплей в море, учитывая в целом недостаточную точность методик (что, например, в очередной раз подтвердил случай с Норникелем, когда представленные в суд расчеты суммы ущерба отличались больше, чем в 10 раз), до сих пор не закрепленный в законодательстве приоритет натуральной формы возмещения вреда, нерешенный вопрос соотношения природоохранных и восстановительных мероприятий, выполняемых в рамках проекта осуществления хозяйственной деятельности по итогам прохождения государственной экологической экспертизы, и возмещения вреда и пр.

1) Активно модернизировались правила расчета вреда, причиненного компонентам окружающей среды

Вице-премьер В. Абрамченко поручила актуализировать методики расчета ущерба водным объектам, почве, недрам и разработать методику оценки вреда атмосферному воздуху.

Была принята новая методика расчета вреда водным биоресурсам. В Госдуму был внесен законопроект о внесении изменений в методику расчета вреда почвам.

2) Формировался перечень методик расчета выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, что заставило природопользователей хорошенько понервничать

Методики расчета выбросов загрязняющих веществ в атмосферу давно и асинхронно разрабатывались различными организациями, что требовало проверки и утверждения данных методик через включение в перечень Минприроды. Но Минприроды внесло в перечень методик расчета выбросов загрязняющих веществ в атмосферу только 21 из 163 применявшихся методик. Это делало выданные природопольователям на их основе разрешения незаконными, а природопользователей, применявших методики, - нарушителями. Поэтому Росприроднадзор, в свою очередь, не замедлил пригрозить последним привлечением к административной ответственности и предложил ускориться в легитимизации методик. Хотя от природопользователей в данном случае ничего не зависело, ускориться нужно было скорее Минприроды.

Такая позиция государственных органов – это отражение устоявшейся трактовки баланса частных и публичных интересов с перевесом в пользу последних.

3) По-новому урегулирован вопрос утверждения плана предупреждения и ликвидации разливов нефти

С 01 января 2021 года введен уведомительный порядок утверждения плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, согласованного с Росприроднадзором (Федеральный закон № 207-ФЗ).

Организация при осуществлении мероприятий по предупреждению разливов нефти и нефтепродуктов обязана выполнять разработанный и согласованный план и иметь финансовое обеспечение для осуществления мероприятий, предусмотренных планом.

Примечательно, что к 2024 году все организации, работающие с углеводородным сырьем, должны будут утвердить план предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.

4) Подготовлены новые Правила охраны поверхностных водных объектов

С 1 января 2021 года вступили в силу актуализированные Правила охраны поверхностных водных объектов (постановление Правительства РФ № 1391).

Правила устанавливают перечень мероприятий по охране поверхностных водных объектов, среди которых установление границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос поверхностных водных объектов, в том числе обозначение на местности посредством специальных информационных знаков.

Довольно распространенная проблема – это отсутствие информации об охранных зонах водных объектов (различные ЗОУИТ) в публичных реестрах, а также обозначения их на местности (не говоря уже о несоблюдении порядка их разработки и установления, как например, в отношении зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения). Это ставит собственников земельных участков, попадающих в такие зоны, в непростое положение, особенно, когда такое обременение обнаруживается уже после покупки участка на берегу водного объекта. Однако представляется, что глобально установлением знаков проблема информированности об особом порядке осуществления деятельности в таких зонах вряд ли решится.

Среди иных мероприятий названы предотвращение загрязнения, засорения поверхностных водных объектов и истощения вод, а также ликвидация последствий указанных явлений, извлечение объектов механического засорения, расчистка поверхностных водных объектов от донных отложений и иные.

3. Изменился внешний облик контрольно-надзорной деятельности

Ограничение проверочной деятельности в 2020 году в очередной раз показало, что большое количество исключений может обессмыслить правило.

Постановлением Правительства РФ № 438 был введен мораторий на проверки малого и среднего предпринимательства. Это, как ни парадоксально, незначительно уменьшило нагрузку на малый и средний бизнес в общей массе проверяемых лиц. Подробнее читайте в ежегодном Отчете Института проблем правоприменения Европейского университета в Санкт-Петербурге о контрольно-надзорной деятельности за 2020 год: http://inspections.enforce.spb.ru.

Это объясняется в том числе тем, что несмотря на общее ограничение проверочной деятельности по критерию субъекта, был введен еще ряд существенных условий, когда проверки были допустимы. В частности, внеплановые проверки для малого и среднего бизнеса можно было проводить в случае причинения вреда людям, либо при наличии распоряжения президента или правительства, в целях проверки соблюдения ранее выданного предписания и пр. К слову, такое особое поручение было выдано В. Абрамченко в отношении недропользователей.

На примере недропользователей была возможность убедиться, что при желании любого природопользователя можно проверить и при наличии ограничений. Нельзя провести очную плановую проверку? Проведем внеплановую. Опасный производственный объект не той категории? Присвоим другую категорию или по ходу дела вспомним про другое основание (например, категорию риска осуществляемой деятельности).

Появилась «проверка с применением средств дистанционного взаимодействия». Постановление № 438 при этом не раскрывает подробностей содержания данного института. Одна из ключевых проблем его применения заключалась в том, что не ясно, какие правила Закона о защите прав предпринимателей подлежали применению к такой проверке и как она согласуется с Законом о территориях опережающего развития. Дистанционная проверка - это разновидность плановой, внеплановой проверки или отдельный вид? Исходя из этого, какие правила подлежат применению при ее проведении - нужно ли получать согласие прокуратуры, Минвостокразвития? Лишает ли законной силы результаты проведения дистанционной проверки отсутствие таких согласований? Эффективность такого инструмента тоже под вопросом (например, часто просто невозможно провести осмотр территории и выявить правонарушения, учитывая имеющуюся оснащенность).

Для малого бизнеса мораторий был продлен на 2021 год.

Подводя итог небольшому обзору, отмечу, что шлифовка отдельных вопросов, к сожалению, происходит в отсутствие четкого вектора развития отрасли. Изменения не выстраиваются в систему, в которой экологические требования действительно позволяют сохранять природу (а не стимулируют бизнес искать легальные обходные пути или уходить в тень) и для эффективной работы правовых институтов созданы соответствующие условия и инфраструктура в том числе. Конечно, принимать властные решения в условиях большой неопределенности непросто, особенно в сфере экологии (об этом говорил еще Энтони Гидденс в курсе лекций о глобализации "Ускользающий мир" 1999). Но на мой взгляд, нивелировать последствия любого экологического бедствия гораздо легче, опираясь на систему институтов и понятий и ясно представляя, защите каких ценностей она служит.