+7 (495) 196-82-05
office@zharov.eco
26.05.2026
Федеральный проект «Чистый воздух»: правовая природа, механизм квотирования и проблемы расширения эксперимента
Федеральный проект «Чистый воздух» – это один из ключевых государственных механизмов по снижению загрязнения атмосферного воздуха в промышленных городах. Его основная задача – не просто фиксировать превышения загрязняющих веществ, а добиться реального сокращения выбросов за счет комплексных мер: модернизации предприятий, развития систем мониторинга, обновления транспорта, газификации частного сектора и иных мероприятий, влияющих на качество атмосферного воздуха. На официальном сайте проекта цель сформулирована как поэтапное снижение выбросов опасных загрязняющих веществ в 2 раза в городах-участниках.
Проект изначально был запущен в отношении 12 промышленных центров, а затем был расширен. В настоящее время на официальном сайте проекта указаны 43 города-участника: 12 первоначальных городов, 29 дополнительно включенных городов, а также города Салават и Стерлитамак в рамках четырехсторонних соглашений.
Указанный проект реализуется с 2019 г. По официальным данным, в первоначальных 12 городах опасные выбросы по итогам 2023 г. были снижены в среднем на 13,3%, тогда как к концу 2026 г. они должны быть снижены не менее чем на 20%. Для 29 городов, подключенных к проекту с 01.09.2023, установлены более длительные ориентиры: снижение выбросов не менее чем на 20% к 2030 г. и в два раза к 2036 г.
При этом важно учитывать, что участие города в проекте может иметь разный правовой формат. Одни города включаются в механизм эксперимента по квотированию выбросов, для них разрабатываются сводные расчеты загрязнения атмосферного воздуха, комплексные планы и устанавливаются обязанности для квотируемых объектов. Другие города могут участвовать в проекте в специальном формате, например на основании соглашений между федеральными органами, субъектом РФ и конкретными предприятиями.
Поэтому проект «Чистый воздух» следует рассматривать не как единую простую программу, а как систему взаимосвязанных инструментов. Именно от того, в каком формате участвует конкретный город, зависит, какие механизмы проекта на него распространяются и какие обязанности возникают у органов власти и хозяйствующих субъектов.
Также необходимо отметить, что федеральный проект «Чистый воздух» не является единственным способом обеспечения снижения выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Даже при отсутствии города в перечне участников проекта снижение выбросов может обеспечиваться посредством иных инструментов природоохранного законодательства, в т.ч. реализуемых на уровне субъектов РФ.
Чем регулируется проект «Чистый воздух»?
Правовую основу проекта «Чистый воздух» образуют несколько уровней регулирования.
На стратегическом уровне проект связан с национальной целью «Экологическое благополучие», закрепленной Указом Президента РФ от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития РФ на период до 2030 г. и на перспективу до 2036 г.». В числе целевых ориентиров указано поэтапное снижение к 2036 г. в два раза выбросов опасных загрязняющих веществ, оказывающих наиболее негативное воздействие на окружающую среду и здоровье человека.
На законодательном уровне ключевое значение имеет Федеральный закон от 26.07.2019 № 195-ФЗ, которым регламентирован порядок проведения эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Именно этот закон закрепляет механизм сводных расчетов, квотируемых объектов, квот выбросов и планов мероприятий по достижению квот.
Кроме того, в рамках реализации федерального проекта могут применяться положения базовых экологических законов: Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и Федеральный закон от 04.04.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». Они закрепляют общие требования к охране окружающей среды, нормированию негативного воздействия, охране атмосферного воздуха и обязанностям хозяйствующих субъектов.
Отдельный уровень регулирования составляют акты Правительства РФ и Минприроды России.
Кто участвует в реализации проекта?
Проект «Чистый воздух» не реализуется одним органом, это межведомственный механизм, в котором у каждого участника своя роль.
Минприроды России выступает ключевым федеральным органом в системе регулирования проекта. Именно Минприроды утверждает методические документы, участвует в формировании правил эксперимента по квотированию выбросов и координирует реализацию федерального проекта. В частности, приказом Минприроды России от 17.02.2022 № 106 утверждена Методика определения высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха.[1]
Правительство РФ определяет ключевые параметры эксперимента: утверждает комплексные планы мероприятий по снижению выбросов, определяет перечень территорий эксперимента, сроки, этапы и целевые показатели снижения выбросов. Именно на уровне Правительства РФ перечень территорий эксперимента был расширен за счет новых городов.[2]
Росгидромет отвечает за государственный мониторинг атмосферного воздуха, а также определяет уровень загрязнения для целей включения городов в перечень эксперимента по квотированию.[3]
Органы государственной власти субъектов РФ и муниципалитеты участвуют в реализации мероприятий на территориях, в т.ч. в подготовке и исполнении комплексных планов, развитии региональных систем мониторинга.[4]
Предприятия являются ключевыми исполнителями мероприятий по снижению выбросов. В более широком смысле предприятия реализуют модернизацию производств, внедряют газоочистное оборудование, устанавливают системы автоматического контроля выбросов и выполняют иные мероприятия, влияющие на снижение загрязнения атмосферного воздуха.[5]
Отдельно в системе проекта действует межведомственный совет по проведению эксперимента по квотированию выбросов. Он является площадкой для координации вопросов, связанных с проведением эксперимента на основе сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха.[6]
Росприроднадзор и Роспотребнадзор отвечают за контрольный и санитарно-гигиенический блок проекта: Росприроднадзор работает с квотируемыми объектами, устанавливает квоты выбросов и контролирует их достижение, а Роспотребнадзор участвует в оценке риска для здоровья, определении приоритетных загрязняющих веществ и применении санитарных нормативов, включая ПДК.[7]
Как работает эксперимент?
Эксперимент по квотированию выбросов является центральным специальным правовым инструментом федерального проекта «Чистый воздух» в части нормативного воздействия на природопользователей и достижения показателей снижения выбросов.
Его смысл в том, что снижение загрязнения воздуха должно строиться не только на общих экологических обязанностях предприятий, а на более точной системе: сначала определяется уровень загрязнения воздуха от конкретных источников, затем выделяются квотируемые объекты, после чего для них устанавливаются квоты выбросов и мероприятия по их достижению.[8]
Основой эксперимента являются сводные расчеты загрязнения атмосферного воздуха. Они позволяют определить, какие источники и какие загрязняющие вещества вносят вклад в превышение гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха на конкретной территории. Поэтому квотирование строится не абстрактно «по всем предприятиям», а с учетом фактического влияния объектов на загрязнение воздуха.[9]
По итогам такой работы формируется перечень квотируемых объектов. В него включаются объекты, выбросы которых влияют на превышение гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха на территории эксперимента. Для таких объектов устанавливаются квоты выбросов, то есть допустимые величины выбросов загрязняющих веществ, которые должны быть достигнуты в установленный срок.[10]
Об ответственности участников эксперимента
Участие природопользователей в эксперименте не является добровольным, на них распространяется перечень требований, неисполнение которых может повлечь неблагоприятные последствия.
Так, согласно ст.6 Федерального закона № 195-ФЗ, природопользователи, осуществляющие деятельность на территориях эксперимента, обязаны предоставлять сведения для проведения сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха и обеспечивать доступ на объекты для их уточнения. Для лиц, осуществляющих деятельность на квотируемых объектах, дополнительно предусмотрены обязанности по представлению предложений по квотам выбросов, разработке и реализации планов мероприятий по достижению квот, соблюдению установленных квот, оснащению отдельных источников выбросов системами автоматического контроля и уведомлению Росприроднадзора об утверждении соответствующих планов.
Отдельный состав административной ответственности непосредственно за нарушение требований эксперимента по квотированию выбросов до настоящего момента не введен. Соответствующий законопроект, предусматривающий штрафы, в т.ч. за непредставление сведений для сводных расчетов и несоблюдение квот выбросов, был принят Госдумой только в первом чтении.
Однако это не означает, что обязанности участников эксперимента не обеспечены правовыми механизмами. Из судебной практики следует, что неисполнение природопользователями требований Федерального закона № 195-ФЗ может повлечь ряд неблагоприятных последствий.
Так, решением Первомайского районного суда г. Омска от 25.10.2023 по делу № 2-2313/2023 удовлетворен иск прокурора к ООО «Фултон» об обязании разработать план мероприятий по достижению квот выбросов. Суд указал, что до исключения объекта из перечня квотируемых общество обязано исполнять требования законодательства о квотировании выбросов.
Кроме того, нарушения требований эксперимента могут фиксироваться Росприроднадзором в рамках контрольных мероприятий с выдачей предписаний об их устранении. Например, в деле № А60-50030/2023 по результатам проверки ПАО «Челябинский металлургический комбинат» надзорный орган выявил, в частности, отсутствие утвержденных планов мероприятий по достижению квот выбросов и выдал предписание, вследствие неисполнения которого могут возникнуть риски привлечения юридического лица к административной ответственности по ч.ч.38, 39 ст.19.5 КоАП РФ.
Таким образом, в отсутствие специального состава правонарушения по несоблюдению требований Федерального закона № 195-ФЗ, действующее регулирование уже позволяет понуждать природопользователей, осуществляющих деятельность на территориях эксперимента по квотированию выбросов, к исполнению перечисленных выше обязанностей в т.ч. через прокурорское реагирование, судебные иски и предписания органов экологического надзора.
При этом указанный режим обязанностей и механизмов понуждения характерен именно для территорий, включенных в эксперимент по квотированию выбросов. Участие города в федеральном проекте «Чистый воздух» само по себе еще не означает автоматического распространения на природопользователей всех специальных требований Федерального закона № 195-ФЗ. Указанные правовые последствия зависят от того, включен ли город в эксперимент по квотированию выбросов.
Как городу участвовать в эксперименте?
Как было указано выше, изначально в состав участников эксперимента входили 12 самых загазованных городов[11], но вскоре данный перечень участников был расширен до 41 города-участника.
Возможность включения дополнительных 29 городов была обеспечена в т.ч. принятием изменений, вносимых Федеральным законом от 02.07.2021 № 342-ФЗ, в частности ст.2, согласно которой к территориям эксперимента дополнительно относятся городские поселения и городские округа с высоким и очень высоким загрязнением атмосферного воздуха.
Для определения соответствующего уровня загрязнения приказом Минприроды России от 17.02.2022 № 106 была утверждена соответствующая методика, а распоряжением Правительства РФ от 07.07.2022 № 1852-р утвержден перечень населенных пунктов с высоким и очень высоким уровнем загрязнения вместе с особыми этапами и сроками проведения эксперимента по квотированию выбросов.
Изначально Методика № 106 разрабатывалась для внесения городов, ныне входящих в Перечень № 1852-р, при этом положений, запрещающих использовать указанную методику для включения в перечень участников эксперимента иных городов сверх уже дополнительно внесенных в законодательстве РФ и, в частности, в Методике № 106 не содержится.
Вместе с тем на практике включение нового города в перечень участников эксперимента существенно затруднено по нескольким самостоятельным основаниям.
Во-первых, хотя Методика № 106 устанавливает расчетные правила определения высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха, она не регламентирует самостоятельный порядок проведения такого исследования. В частности, Методика № 106 определяет, что оценка производится на основании данных государственного мониторинга атмосферного воздуха, данных пунктов наблюдательной сети и путем расчета показателей СИ, НП и ИЗА, однако не устанавливает периодичность проведения такой оценки для выполнения целей Методики № 106, основания ее проведения, форму оформления результатов и обязанность Росгидромета проводить такую оценку вне процедуры формирования уже утвержденного перечня городов, дополнительно включаемых в эксперимент.
Во-вторых, дополнительную неопределенность создает вопрос о применяемых значениях ПДК. В силу п.8 Методики № 106 для ее целей используются значения ПДК загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, действовавшие в 2017 г. В то же время публично размещаемые Росгидрометом ежегодные данные о загрязнении атмосферного воздуха в городах формируются в рамках текущего мониторинга состояния окружающей среды и после введения СанПиН 1.2.3685-21 (с 01.03.2021) ориентированы на актуальные гигиенические нормативы. Так, например, в описании Ежегодников состояния и загрязнения атмосферы в городах на территории России за 2021-2025 г.г. прямо указывается, что оценка уровня загрязнения атмосферного воздуха выполнена с использованием нормативов СанПиН 1.2.3685-21, введенных в действие в 2021 г. взамен ГН 2.1.6.3492-17, что привело к изменению оценки уровней загрязнения атмосферного воздуха в городах.
Таким образом, ежегодники и иные открытые материалы Росгидромета подтверждают проведение текущей оценки загрязнения атмосферного воздуха в рамках государственного мониторинга, однако сами по себе не свидетельствуют о проведении специальной оценки именно для целей Методики № 106. Для применения указанной Методики имеет значение не любая оценка состояния атмосферного воздуха, а определение высокого или очень высокого загрязнения с использованием предусмотренных ею показателей СИ, НП и ИЗА, рассчитанных с учетом значений ПДК, действовавших в 2017 г. Поэтому данные ежегодников, сформированные по актуальным гигиеническим нормативам, не могут автоматически рассматриваться как результат оценки, необходимой для последующего включения города в перечень территорий эксперимента.
В связи с этим практическая возможность включения нового города в эксперимент остается неопределенной. Действующее регулирование не устанавливает порядок инициирования такой оценки, сроки ее проведения, форму итогового документа, обязанность Росгидромета проводить ее в отношении городов, не включенных в действующий перечень территорий эксперимента, а также порядок официального опубликования результатов расчета по ПДК 2017 г. Тем самым Методика № 106 содержит расчетные критерии включения городов в эксперимент, но не формирует завершенный процедурный механизм их последующего применения.
Вместе с тем отсутствие возможности включить город в перечень территорий эксперимента по квотированию выбросов само по себе не исключает его участия в федеральном проекте «Чистый воздух» в ином правовом формате.
Особая форма участия в проекте
Как было указано выше, не все города-участники проекта «Чистый воздух» входят в перечень эксперимента по квотированию объектов негативного воздействия.
Так, например, для городов Стерлитамак и Салават Республики Башкирия предусмотрена особая форма участия – четырехсторонние соглашения заключенные ООО «Газпром нефтехим Салават» и АО «Башкирская содовая компания» с Минприроды России, Росприроднадзором и Правительством Республики Башкортостан.
Такие соглашения можно рассматривать как результат поиска компромиссной модели участия городов Стерлитамак и Салават в федеральном проекте. С одной стороны, указанные города не были включены в перечень территорий эксперимента по квотированию выбросов, поскольку официально установленный уровень загрязнения атмосферного воздуха не достигал значений, необходимых для включения в такой перечень. С другой стороны, наличие значительного общественного запроса, связанного с жалобами жителей на качество атмосферного воздуха, неприятные запахи и воздействие промышленных выбросов, обусловило необходимость выработки дополнительных мер с участием федеральных органов, субъекта РФ и крупнейших природопользователей.
При этом указанная форма участия отличается от эксперимента по квотированию выбросов по своей правовой природе. Если в отношении территорий эксперимента специальный режим обязанностей природопользователей прямо установлен Федеральным законом № 195-ФЗ, то в случае Стерлитамака и Салавата соответствующие мероприятия реализуются на основании указанных соглашений.
Иными словами, такие соглашения можно рассматривать как особую договорно-координационную форму участия городов в федеральном проекте. Она позволяет согласовать меры по снижению негативного воздействия на атмосферный воздух без включения соответствующих городов в перечень территорий эксперимента и без распространения на природопользователей полного объема обязанностей, предусмотренных специальным режимом квотирования выбросов.
Вместе с тем отсутствие официально опубликованных условий таких соглашений не позволяет достоверно оценить их содержание и достаточность. В частности, остается неопределенным вопрос о том, какие конкретные мероприятия обязаны реализовать предприятия, в какие сроки они должны быть выполнены, каким образом контролируется их исполнение и какие последствия наступают в случае нарушения согласованных условий.
В связи с этим не представляется возможным в полной мере сопоставить данную модель с режимом эксперимента по квотированию выбросов, а также оценить, в какой степени она обеспечивает достижение целей федерального проекта «Чистый воздух» и национальной цели «Экологическое благополучие», предусматривающей поэтапное снижение выбросов опасных загрязняющих веществ.
Таким образом, участие Стерлитамака и Салавата в федеральном проекте подтверждает, что проект «Чистый воздух» не исчерпывается экспериментом по квотированию выбросов. Однако по сравнению с указанным экспериментом такая модель обладает большей диспозитивностью: объем обязанностей природопользователей определяется не непосредственно законом и актами, принятыми в развитие специального режима, а условиями соответствующих соглашений. Поэтому сам факт участия города в федеральном проекте не означает тождественности его правового положения городам, включенным в перечень территорий эксперимента.
Альтернативные способы обеспечения снижения выбросов в атмосферный воздух
Необходимо отметить, что участие города в федеральном проекте «Чистый воздух» и, в частности, в эксперименте по квотированию выбросов является специальным механизмом снижения загрязнения атмосферного воздуха, однако не исчерпывает иные правовые способы воздействия на выбросы природопользователей. Снижение выбросов может обеспечиваться, в т.ч., за счет действий региональных органов власти.
Статья 6 Федерального закона № 96-ФЗ относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ разработку и реализацию региональных программ охраны атмосферного воздуха, участие в организации и проведении государственного мониторинга атмосферного воздуха, информирование населения о состоянии атмосферного воздуха и выполнении программ улучшения его качества, а также осуществление регионального государственного экологического контроля (надзора). Следовательно, субъект РФ вправе воздействовать на проблему загрязнения атмосферного воздуха не только через участие в федеральном проекте, но и посредством собственных региональных инструментов.
Наряду с региональными мерами снижение выбросов может обеспечиваться через общий механизм экологического нормирования и разрешительного регулирования. Эти механизмы действуют независимо от того, включен ли город в федеральный проект «Чистый воздух» или в перечень территорий эксперимента по квотированию выбросов.
Таким образом, федеральный проект «Чистый воздух» представляет собой не единый универсальный режим, а систему различных правовых инструментов снижения загрязнения атмосферного воздуха. Наиболее формализованным из них является эксперимент по квотированию выбросов: именно он создает для природопользователей специальные обязанности, связанные со сводными расчетами, квотами выбросов и планами мероприятий по их достижению. Вместе с тем действующее регулирование не формирует завершенный процедурный механизм последующего включения новых городов в эксперимент, что делает практическое расширение перечня его территорий неопределенным с правовой точки зрения.
При этом отсутствие города в перечне территорий эксперимента не означает отсутствия правовых способов воздействия на выбросы. Снижение загрязнения атмосферного воздуха может обеспечиваться через иные формы участия в федеральном проекте, включая соглашения с природопользователями, а также через общий и региональный режим экологического регулирования.
[1]Часть 2 ст.4 Федерального закона № 195-ФЗ, приказ Минприроды России от 17.02.2022 № 106, Положение о Минприроды России, утвержденное приказом Минприроды России от 11.11.2015 № 1219.
[2] Части 2, 3 ст.2, п.п.1, 5 ч.1 ст.4 Федерального закона № 195-ФЗ.
[3] Пункты 4, 5, 7 Методики № 106, ч.9 ст.2 Федерального закона № 195-ФЗ.
[4] Часть 5 ст.4 Федерального закона № 195-ФЗ.
[5] Части 1, 2 ст.6 Федерального закона № 195-ФЗ.
[6] Части 8, 9 ст. 2 Федерального закона № 195-ФЗ, приказ Минприроды России от 27.11.2019 № 805.
[7]Часть 3, 4 ст.4, ст.5.1 Федерального закона № 195-ФЗ.
[8]Статьи 2, 4 Федерального закона от 26.07.2019 № 195-ФЗ.
[9] Пункты 4, 5 ст.ст.1, 2 Федерального закона № 195-ФЗ.
[10] Пункты 2, 3, 5 ст.1, ч.3 ст.4 Федерального закона № 195-ФЗ.
[11]Часть 1 ст.1 Федерального закона № 195-ФЗ.
Источник - Закон.ру
Проект изначально был запущен в отношении 12 промышленных центров, а затем был расширен. В настоящее время на официальном сайте проекта указаны 43 города-участника: 12 первоначальных городов, 29 дополнительно включенных городов, а также города Салават и Стерлитамак в рамках четырехсторонних соглашений.
Указанный проект реализуется с 2019 г. По официальным данным, в первоначальных 12 городах опасные выбросы по итогам 2023 г. были снижены в среднем на 13,3%, тогда как к концу 2026 г. они должны быть снижены не менее чем на 20%. Для 29 городов, подключенных к проекту с 01.09.2023, установлены более длительные ориентиры: снижение выбросов не менее чем на 20% к 2030 г. и в два раза к 2036 г.
При этом важно учитывать, что участие города в проекте может иметь разный правовой формат. Одни города включаются в механизм эксперимента по квотированию выбросов, для них разрабатываются сводные расчеты загрязнения атмосферного воздуха, комплексные планы и устанавливаются обязанности для квотируемых объектов. Другие города могут участвовать в проекте в специальном формате, например на основании соглашений между федеральными органами, субъектом РФ и конкретными предприятиями.
Поэтому проект «Чистый воздух» следует рассматривать не как единую простую программу, а как систему взаимосвязанных инструментов. Именно от того, в каком формате участвует конкретный город, зависит, какие механизмы проекта на него распространяются и какие обязанности возникают у органов власти и хозяйствующих субъектов.
Также необходимо отметить, что федеральный проект «Чистый воздух» не является единственным способом обеспечения снижения выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Даже при отсутствии города в перечне участников проекта снижение выбросов может обеспечиваться посредством иных инструментов природоохранного законодательства, в т.ч. реализуемых на уровне субъектов РФ.
Чем регулируется проект «Чистый воздух»?
Правовую основу проекта «Чистый воздух» образуют несколько уровней регулирования.
На стратегическом уровне проект связан с национальной целью «Экологическое благополучие», закрепленной Указом Президента РФ от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития РФ на период до 2030 г. и на перспективу до 2036 г.». В числе целевых ориентиров указано поэтапное снижение к 2036 г. в два раза выбросов опасных загрязняющих веществ, оказывающих наиболее негативное воздействие на окружающую среду и здоровье человека.
На законодательном уровне ключевое значение имеет Федеральный закон от 26.07.2019 № 195-ФЗ, которым регламентирован порядок проведения эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Именно этот закон закрепляет механизм сводных расчетов, квотируемых объектов, квот выбросов и планов мероприятий по достижению квот.
Кроме того, в рамках реализации федерального проекта могут применяться положения базовых экологических законов: Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и Федеральный закон от 04.04.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». Они закрепляют общие требования к охране окружающей среды, нормированию негативного воздействия, охране атмосферного воздуха и обязанностям хозяйствующих субъектов.
Отдельный уровень регулирования составляют акты Правительства РФ и Минприроды России.
Кто участвует в реализации проекта?
Проект «Чистый воздух» не реализуется одним органом, это межведомственный механизм, в котором у каждого участника своя роль.
Минприроды России выступает ключевым федеральным органом в системе регулирования проекта. Именно Минприроды утверждает методические документы, участвует в формировании правил эксперимента по квотированию выбросов и координирует реализацию федерального проекта. В частности, приказом Минприроды России от 17.02.2022 № 106 утверждена Методика определения высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха.[1]
Правительство РФ определяет ключевые параметры эксперимента: утверждает комплексные планы мероприятий по снижению выбросов, определяет перечень территорий эксперимента, сроки, этапы и целевые показатели снижения выбросов. Именно на уровне Правительства РФ перечень территорий эксперимента был расширен за счет новых городов.[2]
Росгидромет отвечает за государственный мониторинг атмосферного воздуха, а также определяет уровень загрязнения для целей включения городов в перечень эксперимента по квотированию.[3]
Органы государственной власти субъектов РФ и муниципалитеты участвуют в реализации мероприятий на территориях, в т.ч. в подготовке и исполнении комплексных планов, развитии региональных систем мониторинга.[4]
Предприятия являются ключевыми исполнителями мероприятий по снижению выбросов. В более широком смысле предприятия реализуют модернизацию производств, внедряют газоочистное оборудование, устанавливают системы автоматического контроля выбросов и выполняют иные мероприятия, влияющие на снижение загрязнения атмосферного воздуха.[5]
Отдельно в системе проекта действует межведомственный совет по проведению эксперимента по квотированию выбросов. Он является площадкой для координации вопросов, связанных с проведением эксперимента на основе сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха.[6]
Росприроднадзор и Роспотребнадзор отвечают за контрольный и санитарно-гигиенический блок проекта: Росприроднадзор работает с квотируемыми объектами, устанавливает квоты выбросов и контролирует их достижение, а Роспотребнадзор участвует в оценке риска для здоровья, определении приоритетных загрязняющих веществ и применении санитарных нормативов, включая ПДК.[7]
Как работает эксперимент?
Эксперимент по квотированию выбросов является центральным специальным правовым инструментом федерального проекта «Чистый воздух» в части нормативного воздействия на природопользователей и достижения показателей снижения выбросов.
Его смысл в том, что снижение загрязнения воздуха должно строиться не только на общих экологических обязанностях предприятий, а на более точной системе: сначала определяется уровень загрязнения воздуха от конкретных источников, затем выделяются квотируемые объекты, после чего для них устанавливаются квоты выбросов и мероприятия по их достижению.[8]
Основой эксперимента являются сводные расчеты загрязнения атмосферного воздуха. Они позволяют определить, какие источники и какие загрязняющие вещества вносят вклад в превышение гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха на конкретной территории. Поэтому квотирование строится не абстрактно «по всем предприятиям», а с учетом фактического влияния объектов на загрязнение воздуха.[9]
По итогам такой работы формируется перечень квотируемых объектов. В него включаются объекты, выбросы которых влияют на превышение гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха на территории эксперимента. Для таких объектов устанавливаются квоты выбросов, то есть допустимые величины выбросов загрязняющих веществ, которые должны быть достигнуты в установленный срок.[10]
Об ответственности участников эксперимента
Участие природопользователей в эксперименте не является добровольным, на них распространяется перечень требований, неисполнение которых может повлечь неблагоприятные последствия.
Так, согласно ст.6 Федерального закона № 195-ФЗ, природопользователи, осуществляющие деятельность на территориях эксперимента, обязаны предоставлять сведения для проведения сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха и обеспечивать доступ на объекты для их уточнения. Для лиц, осуществляющих деятельность на квотируемых объектах, дополнительно предусмотрены обязанности по представлению предложений по квотам выбросов, разработке и реализации планов мероприятий по достижению квот, соблюдению установленных квот, оснащению отдельных источников выбросов системами автоматического контроля и уведомлению Росприроднадзора об утверждении соответствующих планов.
Отдельный состав административной ответственности непосредственно за нарушение требований эксперимента по квотированию выбросов до настоящего момента не введен. Соответствующий законопроект, предусматривающий штрафы, в т.ч. за непредставление сведений для сводных расчетов и несоблюдение квот выбросов, был принят Госдумой только в первом чтении.
Однако это не означает, что обязанности участников эксперимента не обеспечены правовыми механизмами. Из судебной практики следует, что неисполнение природопользователями требований Федерального закона № 195-ФЗ может повлечь ряд неблагоприятных последствий.
Так, решением Первомайского районного суда г. Омска от 25.10.2023 по делу № 2-2313/2023 удовлетворен иск прокурора к ООО «Фултон» об обязании разработать план мероприятий по достижению квот выбросов. Суд указал, что до исключения объекта из перечня квотируемых общество обязано исполнять требования законодательства о квотировании выбросов.
Кроме того, нарушения требований эксперимента могут фиксироваться Росприроднадзором в рамках контрольных мероприятий с выдачей предписаний об их устранении. Например, в деле № А60-50030/2023 по результатам проверки ПАО «Челябинский металлургический комбинат» надзорный орган выявил, в частности, отсутствие утвержденных планов мероприятий по достижению квот выбросов и выдал предписание, вследствие неисполнения которого могут возникнуть риски привлечения юридического лица к административной ответственности по ч.ч.38, 39 ст.19.5 КоАП РФ.
Таким образом, в отсутствие специального состава правонарушения по несоблюдению требований Федерального закона № 195-ФЗ, действующее регулирование уже позволяет понуждать природопользователей, осуществляющих деятельность на территориях эксперимента по квотированию выбросов, к исполнению перечисленных выше обязанностей в т.ч. через прокурорское реагирование, судебные иски и предписания органов экологического надзора.
При этом указанный режим обязанностей и механизмов понуждения характерен именно для территорий, включенных в эксперимент по квотированию выбросов. Участие города в федеральном проекте «Чистый воздух» само по себе еще не означает автоматического распространения на природопользователей всех специальных требований Федерального закона № 195-ФЗ. Указанные правовые последствия зависят от того, включен ли город в эксперимент по квотированию выбросов.
Как городу участвовать в эксперименте?
Как было указано выше, изначально в состав участников эксперимента входили 12 самых загазованных городов[11], но вскоре данный перечень участников был расширен до 41 города-участника.
Возможность включения дополнительных 29 городов была обеспечена в т.ч. принятием изменений, вносимых Федеральным законом от 02.07.2021 № 342-ФЗ, в частности ст.2, согласно которой к территориям эксперимента дополнительно относятся городские поселения и городские округа с высоким и очень высоким загрязнением атмосферного воздуха.
Для определения соответствующего уровня загрязнения приказом Минприроды России от 17.02.2022 № 106 была утверждена соответствующая методика, а распоряжением Правительства РФ от 07.07.2022 № 1852-р утвержден перечень населенных пунктов с высоким и очень высоким уровнем загрязнения вместе с особыми этапами и сроками проведения эксперимента по квотированию выбросов.
Изначально Методика № 106 разрабатывалась для внесения городов, ныне входящих в Перечень № 1852-р, при этом положений, запрещающих использовать указанную методику для включения в перечень участников эксперимента иных городов сверх уже дополнительно внесенных в законодательстве РФ и, в частности, в Методике № 106 не содержится.
Вместе с тем на практике включение нового города в перечень участников эксперимента существенно затруднено по нескольким самостоятельным основаниям.
Во-первых, хотя Методика № 106 устанавливает расчетные правила определения высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха, она не регламентирует самостоятельный порядок проведения такого исследования. В частности, Методика № 106 определяет, что оценка производится на основании данных государственного мониторинга атмосферного воздуха, данных пунктов наблюдательной сети и путем расчета показателей СИ, НП и ИЗА, однако не устанавливает периодичность проведения такой оценки для выполнения целей Методики № 106, основания ее проведения, форму оформления результатов и обязанность Росгидромета проводить такую оценку вне процедуры формирования уже утвержденного перечня городов, дополнительно включаемых в эксперимент.
Во-вторых, дополнительную неопределенность создает вопрос о применяемых значениях ПДК. В силу п.8 Методики № 106 для ее целей используются значения ПДК загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, действовавшие в 2017 г. В то же время публично размещаемые Росгидрометом ежегодные данные о загрязнении атмосферного воздуха в городах формируются в рамках текущего мониторинга состояния окружающей среды и после введения СанПиН 1.2.3685-21 (с 01.03.2021) ориентированы на актуальные гигиенические нормативы. Так, например, в описании Ежегодников состояния и загрязнения атмосферы в городах на территории России за 2021-2025 г.г. прямо указывается, что оценка уровня загрязнения атмосферного воздуха выполнена с использованием нормативов СанПиН 1.2.3685-21, введенных в действие в 2021 г. взамен ГН 2.1.6.3492-17, что привело к изменению оценки уровней загрязнения атмосферного воздуха в городах.
Таким образом, ежегодники и иные открытые материалы Росгидромета подтверждают проведение текущей оценки загрязнения атмосферного воздуха в рамках государственного мониторинга, однако сами по себе не свидетельствуют о проведении специальной оценки именно для целей Методики № 106. Для применения указанной Методики имеет значение не любая оценка состояния атмосферного воздуха, а определение высокого или очень высокого загрязнения с использованием предусмотренных ею показателей СИ, НП и ИЗА, рассчитанных с учетом значений ПДК, действовавших в 2017 г. Поэтому данные ежегодников, сформированные по актуальным гигиеническим нормативам, не могут автоматически рассматриваться как результат оценки, необходимой для последующего включения города в перечень территорий эксперимента.
В связи с этим практическая возможность включения нового города в эксперимент остается неопределенной. Действующее регулирование не устанавливает порядок инициирования такой оценки, сроки ее проведения, форму итогового документа, обязанность Росгидромета проводить ее в отношении городов, не включенных в действующий перечень территорий эксперимента, а также порядок официального опубликования результатов расчета по ПДК 2017 г. Тем самым Методика № 106 содержит расчетные критерии включения городов в эксперимент, но не формирует завершенный процедурный механизм их последующего применения.
Вместе с тем отсутствие возможности включить город в перечень территорий эксперимента по квотированию выбросов само по себе не исключает его участия в федеральном проекте «Чистый воздух» в ином правовом формате.
Особая форма участия в проекте
Как было указано выше, не все города-участники проекта «Чистый воздух» входят в перечень эксперимента по квотированию объектов негативного воздействия.
Так, например, для городов Стерлитамак и Салават Республики Башкирия предусмотрена особая форма участия – четырехсторонние соглашения заключенные ООО «Газпром нефтехим Салават» и АО «Башкирская содовая компания» с Минприроды России, Росприроднадзором и Правительством Республики Башкортостан.
Такие соглашения можно рассматривать как результат поиска компромиссной модели участия городов Стерлитамак и Салават в федеральном проекте. С одной стороны, указанные города не были включены в перечень территорий эксперимента по квотированию выбросов, поскольку официально установленный уровень загрязнения атмосферного воздуха не достигал значений, необходимых для включения в такой перечень. С другой стороны, наличие значительного общественного запроса, связанного с жалобами жителей на качество атмосферного воздуха, неприятные запахи и воздействие промышленных выбросов, обусловило необходимость выработки дополнительных мер с участием федеральных органов, субъекта РФ и крупнейших природопользователей.
При этом указанная форма участия отличается от эксперимента по квотированию выбросов по своей правовой природе. Если в отношении территорий эксперимента специальный режим обязанностей природопользователей прямо установлен Федеральным законом № 195-ФЗ, то в случае Стерлитамака и Салавата соответствующие мероприятия реализуются на основании указанных соглашений.
Иными словами, такие соглашения можно рассматривать как особую договорно-координационную форму участия городов в федеральном проекте. Она позволяет согласовать меры по снижению негативного воздействия на атмосферный воздух без включения соответствующих городов в перечень территорий эксперимента и без распространения на природопользователей полного объема обязанностей, предусмотренных специальным режимом квотирования выбросов.
Вместе с тем отсутствие официально опубликованных условий таких соглашений не позволяет достоверно оценить их содержание и достаточность. В частности, остается неопределенным вопрос о том, какие конкретные мероприятия обязаны реализовать предприятия, в какие сроки они должны быть выполнены, каким образом контролируется их исполнение и какие последствия наступают в случае нарушения согласованных условий.
В связи с этим не представляется возможным в полной мере сопоставить данную модель с режимом эксперимента по квотированию выбросов, а также оценить, в какой степени она обеспечивает достижение целей федерального проекта «Чистый воздух» и национальной цели «Экологическое благополучие», предусматривающей поэтапное снижение выбросов опасных загрязняющих веществ.
Таким образом, участие Стерлитамака и Салавата в федеральном проекте подтверждает, что проект «Чистый воздух» не исчерпывается экспериментом по квотированию выбросов. Однако по сравнению с указанным экспериментом такая модель обладает большей диспозитивностью: объем обязанностей природопользователей определяется не непосредственно законом и актами, принятыми в развитие специального режима, а условиями соответствующих соглашений. Поэтому сам факт участия города в федеральном проекте не означает тождественности его правового положения городам, включенным в перечень территорий эксперимента.
Альтернативные способы обеспечения снижения выбросов в атмосферный воздух
Необходимо отметить, что участие города в федеральном проекте «Чистый воздух» и, в частности, в эксперименте по квотированию выбросов является специальным механизмом снижения загрязнения атмосферного воздуха, однако не исчерпывает иные правовые способы воздействия на выбросы природопользователей. Снижение выбросов может обеспечиваться, в т.ч., за счет действий региональных органов власти.
Статья 6 Федерального закона № 96-ФЗ относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ разработку и реализацию региональных программ охраны атмосферного воздуха, участие в организации и проведении государственного мониторинга атмосферного воздуха, информирование населения о состоянии атмосферного воздуха и выполнении программ улучшения его качества, а также осуществление регионального государственного экологического контроля (надзора). Следовательно, субъект РФ вправе воздействовать на проблему загрязнения атмосферного воздуха не только через участие в федеральном проекте, но и посредством собственных региональных инструментов.
Наряду с региональными мерами снижение выбросов может обеспечиваться через общий механизм экологического нормирования и разрешительного регулирования. Эти механизмы действуют независимо от того, включен ли город в федеральный проект «Чистый воздух» или в перечень территорий эксперимента по квотированию выбросов.
Таким образом, федеральный проект «Чистый воздух» представляет собой не единый универсальный режим, а систему различных правовых инструментов снижения загрязнения атмосферного воздуха. Наиболее формализованным из них является эксперимент по квотированию выбросов: именно он создает для природопользователей специальные обязанности, связанные со сводными расчетами, квотами выбросов и планами мероприятий по их достижению. Вместе с тем действующее регулирование не формирует завершенный процедурный механизм последующего включения новых городов в эксперимент, что делает практическое расширение перечня его территорий неопределенным с правовой точки зрения.
При этом отсутствие города в перечне территорий эксперимента не означает отсутствия правовых способов воздействия на выбросы. Снижение загрязнения атмосферного воздуха может обеспечиваться через иные формы участия в федеральном проекте, включая соглашения с природопользователями, а также через общий и региональный режим экологического регулирования.
[1]Часть 2 ст.4 Федерального закона № 195-ФЗ, приказ Минприроды России от 17.02.2022 № 106, Положение о Минприроды России, утвержденное приказом Минприроды России от 11.11.2015 № 1219.
[2] Части 2, 3 ст.2, п.п.1, 5 ч.1 ст.4 Федерального закона № 195-ФЗ.
[3] Пункты 4, 5, 7 Методики № 106, ч.9 ст.2 Федерального закона № 195-ФЗ.
[4] Часть 5 ст.4 Федерального закона № 195-ФЗ.
[5] Части 1, 2 ст.6 Федерального закона № 195-ФЗ.
[6] Части 8, 9 ст. 2 Федерального закона № 195-ФЗ, приказ Минприроды России от 27.11.2019 № 805.
[7]Часть 3, 4 ст.4, ст.5.1 Федерального закона № 195-ФЗ.
[8]Статьи 2, 4 Федерального закона от 26.07.2019 № 195-ФЗ.
[9] Пункты 4, 5 ст.ст.1, 2 Федерального закона № 195-ФЗ.
[10] Пункты 2, 3, 5 ст.1, ч.3 ст.4 Федерального закона № 195-ФЗ.
[11]Часть 1 ст.1 Федерального закона № 195-ФЗ.
Источник - Закон.ру