Контроль за выполнением нормативов утилизации отходов: особенности проведения и полномочия проверяющих

Осуществление контроля за выполнением нормативов утилизации отходов от использования товаров имеет свои особенности. Так, важно соблюдать сроки проверки отчетности производителей и импортеров товаров. Как показывает анализ судебной практики, иногда претензии к отчетности предъявляются уже после истечения установленного срока, что является необоснованным. Кроме того, проведение контрольно-надзорных мероприятий в отношении участников РОП должно осуществляться в строгом соответствии с положениями Закона о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ. Рассмотрим, какие проверочные мероприятия могут проводиться органами Росприроднадзора, в каком порядке, какие полномочия в рамках этих мероприятий есть у инспекторов и какие особенности проверки отчетности.

Нормативно-правовая база
Контрольные (надзорные) мероприятия (КНМ) проводятся в соответствии с Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон № 248-ФЗ). Данный Закон определяет виды КНМ, основания и порядок их проведения, сроки, а также права контролируемых лиц, ограничения и запреты, связанные с исполнением полномочий инспектора и другие положения.
Согласно п. 7 Положения о федеральном государственном экологическом контроле (надзоре), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 № 1096 (далее – Положение № 1096), к отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического контроля, применяются положения Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ.
Согласно п. 27. Постановления Правительства РФ от 03.12.2020 № 2010 «Об утверждении Правил представления производителями товаров, импортерами товаров отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов от использования товаров» контроль за выполнением установленных нормативов утилизации осуществляется в соответствии с Законом № 248-ФЗ.
Таким образом, проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществлявших утилизацию отходов от использования товаров, упаковки, в том числе на предмет соблюдения нормативов утилизации, полнотой уплаты экологического сбора, должны осуществляться в строгом соответствии с нормами Закона № 248-ФЗ, Положения № 1096, Постановления Правительства от 03.12.2020 № 2010.
Как следует из доклада Росприроднадзора о правоприменительной практике при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) за 2021 г. (Приказ Росприроднадзора от 26.08.2022 № 386) типовыми нарушениями при обеспечении выполнения нормативов утилизации отходов являются:

• отсутствие оборудования и производственных мощностей для утилизации отходов I - V классов опасности в соответствии с заявленными объемами, указанными в рамках предоставления производителями и импортерами товаров, упаковки товаров отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов;
• предоставление недостоверной экологической информации;
• несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при сборе, накоплении, транспортировании, обработке, утилизации или обезвреживании отходов производства и потребления;
• неисполнение обязанности по отнесению отходов производства и потребления I - V классов опасности к конкретному классу опасности для подтверждения такого отнесения или составлению паспортов отходов I - IV классов опасности.

В рамках проверок Росприроднадзор анализирует, каким образом производители и импортеры товаров, упаковки товаров выполняют нормативы утилизации отходов, соблюдают ли компании-утилизаторы лицензионные требования и пр.
На сегодняшний день основная цель таких контрольных мероприятий – проверить в действительности ли исполнены обязанности производителей и импортеров по утилизации от выпущенной в оборот продукции. Если Росприроднадзор посчитает, что норматив утилизации не выполнен в действительности, компании доначислят экологический сбор.

Общие требования, основания для проверок, полномочия проверяющих
Согласно п. 52 Положения № 1096 государственный экологический контроль осуществляется посредством проведения следующих КНМ:

• инспекционный визит;
• рейдовый осмотр;
• документарная проверка;
• выездная проверка;
• наблюдение за соблюдением обязательных требований;
• выездное обследование.

В зависимости от вида мероприятия определяются основания и порядок его проведения, а также перечень действий, которые могут совершать проверяющие. Поэтому рассмотрим каждое из оснований подробнее.
Инспекционный визит
Проводится:

• при наличии оснований, указанных в ч. 1 ст. 57 Закона № 248-ФЗ;
• внеплановый инспекционный визит – только по согласованию с органами прокуратуры, за исключением некоторых случаев;
• без предварительного уведомления контролируемого лица и собственника объекта контроля.

В ходе инспекционного визита могут совершаться действия:

• осмотр;
• опрос;
• получение письменных объяснений;
• истребование документов;
• инструментальное обследование.

Срок проведения – не более 1 рабочего дня.
Важно: контролируемые лица обязаны обеспечить беспрепятственный доступ инспектора на объект контроля.
Рейдовый осмотр
Проводится:

• при наличии оснований, указанных в ч. 1 ст. 57 Закона № 248-ФЗ;
• по согласованию с прокуратурой, за исключением некоторых случаев.

В ходе рейдового осмотра инспекторы вправе проводить:

• осмотр;
• досмотр;
• опрос;
• получение письменных объяснений;
• истребование документов;
• отбор проб (образцов);
• инструментальное обследование;
• испытание;
• экспертизу.

Обратите внимание: осмотр, досмотр, опрос и экспертиза могут осуществляться с использованием средств дистанционного взаимодействия, в том числе посредством видео-конференц-связи, а также мобильного приложения «Инспектор», иных средств, включая беспилотные системы.
Фотосъемка и видеозапись при проведении осмотра, досмотра в рамках рейдового осмотра осуществляются с использованием мобильного приложения «Инспектор».
Документарная проверка
Проводится:

• при наличии оснований, указанных в ч. 1 ст. 57 Закона № 248-ФЗ;
• только по согласованию с органами прокуратуры, за исключением некоторых случаев;
• в срок не более 10 рабочих дней.

В ходе документарной проверки могут совершаться следующие действия:

• получение письменных объяснений;
• истребование документов;
• экспертиза.

Также должностные лица Росприроднадзора вправе направить контролируемому лицу:

• требование представить иные необходимые для рассмотрения в ходе документарной проверки документы (если достоверность сведений в документах вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение лицом обязательных требований);
• требование представить пояснения (если выявлены ошибки/противоречия/несоответствия в документах, сведениях).

Важно: контролируемое лицо обязано направить в контрольный орган указанные в требовании документы в течение 10 рабочих дней, представить пояснения.
Важно: проверяющие не вправе требовать у контролируемого лица сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки, а также те, которые могут быть получены им от иных органов.
Выездная проверка
Проводится:

• при наличии оснований, указанных в ч. 1 ст. 57 Закона № 248-ФЗ;
• только по согласованию с органами прокуратуры, за исключением некоторых случаев;
• в срок не более 10 рабочих дней. 

В отношении 1 субъекта малого предпринимательства общий срок не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов – для микропредприятия (за исключением проверки, основанием для проведения которой является наступление события, указанного в программе проверок, и которая для микропредприятия не может продолжаться более 40 часов);

• с уведомлением лица: по общему правилу не позднее чем за 24 часа до начала.

Пример из практики
По результатам внеплановой выездной проверке Росприроднадзор привлек АО к ответственности по ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ. Общество оспорило постановление в суде. В рамках разбирательства были выявлены грубые нарушения в процедуре проведения выездной проверки. В частности, общество узнало о проверке только в ходе ее проведения.
Суд, отменяя спорное постановление, разъяснил:

• к отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического контроля, применяются положения Закона № 248-ФЗ;
• о проведении выездной проверки контролируемое лицо уведомляется путем направления копии решения о проведении выездной проверки не позднее чем за 24 часа до ее начала в порядке, предусмотренном ст. 21 указанного Закона, если иное не предусмотрено федеральным законом о виде контроля. Закон № 7-ФЗ не предусматривающий иной порядок извещения проверяемого лица;
• нарушение порядка извещения лицо о контрольном мероприятии отнесено к грубым нарушениям требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) и влечет признание недействительными его результатов (п. 3 ч. 2 ст. 91 Закона № 248-ФЗ).

(Постановление Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 02.02.2023 № 16-367/2023)
Важно: если срок уведомления о начале проверки (24 часа) истекают в выходной (нерабочий) день, срок не переносится (см., например, Постановление Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 04.07.2024 № 16-3596/2024).
Контрольный орган обязан не просто формально направить уведомление проверяемому лицу, но и убедиться, что оно надлежащим образом уведомлено о начале проверки (Решение Московского городского суда от 05.04.2024 по делу № 7-3656/2024).
В ходе выездной проверки могут должностные лица Росприроднадзора совершаться следующие действия:

• осмотр;
• досмотр;
• опрос;
• получение письменных объяснений;
• истребование документов;
• отбор проб (образцов);
• инструментальное обследование;
• испытание;
• экспертиза;
• эксперимент.

Обратите внимание: осмотр, досмотр, опрос и экспертиза могут осуществляться с использованием средств дистанционного взаимодействия, в том числе посредством видео-конференц-связи, а также мобильного приложения «Инспектор», иных средств.
Наблюдение за соблюдением обязательных требований
Проводятся без взаимодействия с контролируемым лицом.
Выездное обследование
Проводится:

• с целью оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований;
• по месту нахождения (осуществления деятельности) организации (ее филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений), месту нахождения объекта контроля;
• без взаимодействия с контролируемым лицом;
• без информирования контролируемого лица;
• не более одного рабочего дня в отношении одного объекта (нескольких объектов, расположенных в непосредственной близости друг от друга).

В ходе выездного обследования на общедоступных производственных объектах могут осуществляться:

• осмотр;
• отбор проб (образцов);
• инструментальное обследование (с применением видеозаписи);
• испытание;
• экспертиза.

Права контролируемых лиц
В соответствии со ст. 36 Закона № 248-ФЗ контролируемое лицо при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля вправе:

• присутствовать при проведении профилактического мероприятия, КНМ, давать пояснения по вопросам их проведения (за исключением мероприятий без взаимодействия);
• получать информацию:

по предмету проверки и предоставление которой предусмотрено федеральными законами;
о сведениях, которые стали основанием для проведения внепланового КНМ, в том числе в случае проведения мероприятия по требованию прокурора (за исключением сведений, составляющих охраняемую законом тайну);

• знакомиться с результатами КНМ, сообщать о своем согласии или несогласии с ними;
• обжаловать решения контрольного (надзорного) органа, действия (бездействие) его должностных лиц;
• привлекать Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, его общественных представителей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте РФ к участию в проведении КНМ (за исключением мероприятий без взаимодействия);
• отказать инспектору в доступе на объекты контроля, к документам и в принятии иных мер по проведению КНМ, если на документах, оформленных контрольным (надзорным) органом, нет двухмерного штрихового кода либо он нанесен некорректным образом.

Праву контролируемого лица корреспондируется соответствующая обязанность контролирующего органа, поэтому нарушение гарантированных прав является нарушением при проведении проверки и основанием для обжалования ее результатов.

Запреты и ограничения при исполнении полномочий инспектора
Установлены в ст. 37 Закона № 248-ФЗ. Так, инспектор не вправе:

• оценивать соблюдение обязательных требований, которые не относятся к полномочиям контрольного (надзорного) органа;
• проводить КНМ, совершать контрольные (надзорные) действия, не предусмотренные решением о его проведении;
• проводить КНМ, совершать контрольные (надзорные) действия при отсутствии контролируемого лица (за исключением мероприятий без взаимодействия или если лицо было уведомлено о проведении);
• отбирать пробы (образцы) продукции (товаров), материалов, веществ для проведения их исследований (испытаний) и измерений с нарушением установленных требований к их отбору, в том числе в количестве, превышающем установленные нормы;
• требовать представления документов, информации, проб (образцов) продукции (товаров), материалов, веществ, если они не относятся к предмету КНМ, а также изымать оригиналы таких документов;
• требовать представления документов, информации, включая разрешительные документы, ранее представленные контролируемым лицом или имеющиеся в распоряжении иных госорганов, подведомственных им организаций;
• распространять информацию и сведения, полученные в результате КНМ и составляющие государственную, коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну;
• требовать от контролируемого лица представления документов, информации ранее даты начала проведения КНМ;
• осуществлять выдачу контролируемым лицам предписаний или предложений о проведении за их счет КНМ и совершении контрольных (надзорных) действий;
• превышать установленные сроки проведения КНМ;
• препятствовать осуществлению контролируемым лицом при проведении профилактического мероприятия, контрольного (надзорного) мероприятия, фотосъемки, аудио- и видеозаписи, если совершение указанных действий не запрещено федеральными законами и они не создают препятствий для проведения указанных мероприятий.

Особенности проверки отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов
Установлены Постановлением Правительства РФ от 03.12.2020 № 2010 «Об утверждении Правил представления производителями товаров, импортерами товаров отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов от использования товаров».
Здесь важно обратить внимание на следующие обязанности Росприроднадзора и его территориальных органов.
Согласно п. 17 Постановления № 2010 контроль за выполнением установленных нормативов утилизации осуществляется в течение 3 месяцев со дня приема отчетности. Учет выполнения нормативов утилизации осуществляется с использованием электронных сервисов системы учета отходов посредством включения в указанную систему информации, содержащейся в отчетности.
Важно: если трехмесячный срок проверки отчетности истек и в этот период от Росприроднадзора не поступило никаких иных требований или сообщений о выявлении ошибок в отчете, данная отчетность считается принятой. Контрольный орган не вправе проводить повторную проверку отчетности, оспаривать ее результаты.

Пример из практики:
ООО (производитель керамической плитки) представило в Росприроднадзор отчетность по нормативам утилизации отходов от упаковки за 2022–2023 гг.: декларацию за 2022 г. (30.03.2023), отчет о выполнении нормативов за 2023 г. (01.04.2024) и расчет экологического сбора за 2023 г. (15.04.2024). Управление Росприроднадзора провело контроль, запросило дополнительную информацию у утилизатора и выявило нарушения: отсутствие акта утилизации по установленной форме, договора, данных о мощностях; прессование признано обработкой, а не утилизацией; отсутствие подтверждения доли вторичного сырья. Управление доначислило ООО экосбор и обратилось в суд.
Суды отказали в иске.
В числе прочего, суды отметили, что декларация ООО за 2022 г. была принята Управлением без замечаний, у декларации статус «Принято», срок представления замечаний истек 30.06.2023. Отчетность за 2023 г. также подлежала проверке в течение 3-х месяцев со дня приема. Однако Управление также приняло отчетность без замечаний. Управление обязано учитывать данные из предшествующего декларирования, но не повторно проверять принятую отчетность или оспаривать ее — это выходит за установленный 3-месячный срок и нарушает принцип недопустимости повторного контроля принятой отчетности. 
(Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.11.2025 по делу № А14-3956/2025)

Пример из практики
Аналогичные выводы сделаны и в другом деле со схожей фабулой.
В рамках этого дела суды, отказывая в иске Управления, указали, что:

• требование истца обусловлены тем, что в отчетности ООО за 2021 - 2022 гг. выявлены недостоверные данные в части выполнения нормативов утилизации отходов от использования товаров;
• ООО исполнило обязанность по обеспечению утилизации отходов от использования товаров путем предоставления отчетности о выполнении утилизации. У административного органа возникла обязанность проверить эту отчетность в установленном порядке и принять аргументированное решение о ее принятии отчетности либо об отклонении;
• однако отчетность не была проверена административным органом, что свидетельствует о несоответствии оспариваемого требования закону;
• Росприроднадзор не обосновал отсутствие проверочных мероприятий в отношении ООО. Таким образом, у Управления нет оснований для выставления оспариваемого требования.

(Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2025 по делу № А40-114703/2025).

При проверке отчетности устанавливается соответствие сведений, указанных производителем товаров, импортером товаров, ассоциацией, российским экологическим оператором в составе отчетности, положениям Постановления № 2010.
Управление вправе запросить необходимую для контроля информацию у ФОИВ, в распоряжении которых находятся эти сведения, а также у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, с которыми производителем товаров или импортером товаров заключен договор на утилизацию отходов, в том числе информацию о наличии соответствующих мощностей оборудования для утилизации отходов от использования товаров.
В случае если при проведении проверки отчетности в отчетности и представляемых документах выявлены ошибки/противоречия/несоответствие сведений, представленных производителем товаров, импортером товаров, ассоциацией, российским экологическим оператором, информации, Управление составляет акт о проведении контрольных мероприятий за выполнением установленных нормативов утилизации (п. 20 Постановления № 2010).
Важно: в отсутствие такого акта контроля факт неисполнения норматива утилизации является недоказанным. Акт контроля, составленный в отношении утилизатора, не может подменять такой акт проверки.

Пример из практики
Росприроднадзор подал иск к ООО (производитель товаров) об уплате задолженности по экосбору за 2021–2022 гг. Основание: акты утилизации отходов, выданные утилизатором, содержат недостоверные данные (превышение мощностей оборудования и фактических объемов отходов). Что, по мнению Управления, подтверждает невыполнение ООО нормативов утилизации. Суды отказали в иске, отметив:

• Росприроднадзор не провел проверку отчетности ООО в 3-месячный срок (п. 17–19 Постановления № 2010);
• отсутствует обязательный акт контроля отчетности согласно Постановлению № 2010;
• акт внеплановой выездной проверки от 16.01.2024 в отношении утилизатора не касается ООО напрямую. Акт не доказывает невыполнение нормативов ООО и не подтверждает недостоверность актов утилизации.

(Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.12.2025 по делу № А71-5567/2025)

В акте указываются (п. 21 Постановления № 2010):

• факты выявления ошибок, допущенных при заполнении отчетности, и противоречий (несоответствия) сведений, содержащихся в отчетности, информации, указанной в п. 18;
• факты неисполнения/исполнения не в полном объеме установленных нормативов утилизации;
• требование о представлении в течение 10 рабочих дней обоснованных пояснений, касающихся отчетности/внесении в нее изменений.

Акт в течение 3 рабочих дней после его подписания направляется Росприроднадзором производителям, импортерам товаров, ассоциации, российскому экологическому оператору.
При несогласии с требованием, указанным в п. 21 Постановления № 2010, производитель, импортер товаров, ассоциация, РЭО направляют в Росприроднадзор копии документов, подтверждающих обоснованность сведений, представленных в отчетности, а также пояснения относительно причин несоответствия сведений.
Важно: после составления Акта контроля запрещено требовать какие-либо документы, в том числе имеющиеся в распоряжении государственных органов и указывать на дополнительные нарушения, которые ранее не отражены в акте.

Пример из практики
ООО оспаривало требование Управления Росприроднадзора о добровольном погашении задолженности по экологическому сбору. ООО заключило договор на утилизацию отходов, представил отчетность, но Управление признало их недействительными, ссылаясь на отсутствие у утилизатора статуса российского экологического оператора.
Суды признали требования Управления необоснованными, отметив в том числе:

• пунктом 27 Постановления № 2010 установлено, что контроль за выполнением установленных нормативов утилизации осуществляется в соответствии с Законом № 248-ФЗ. В соответствии со ст. 37 Закона № 248-ФЗ при проведении проверки инспектор не имеет права:

требовать от контролируемого лица представления документов, имеющихся в распоряжении государственных органов (п. 6);
превышать установленные сроки проведения контрольных (надзорных) мероприятий (п. 10);

• в связи с изложенным, после составления акта контроля, так как проверка завершена, запрещено требовать какие-либо документы, в том числе имеющиеся в распоряжении государственных органов и указывать на дополнительные нарушения, которые ранее не отражены в акте;
• вместе с тем, в ответе Управления на пояснения ООО на акт контроля указывается на новое нарушение о том, что утилизатор не имел права выполнять норматив утилизации, так как договор на выполнение нормативов утилизации может заключаться только с российским экологическим оператором или ассоциацией, созданной производителями товаров, импортерами товаров в целях обеспечения нормативов утилизации;
• таким образом, отказ в принятии отчетности и требование об уплате экологического сбора по доводам, ранее не указанным в акте контроля, противоречит ст. 37 Закона № 248-ФЗ.

(Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2023 по делу № А40-36398/2023).


Источник - Издательский дом "Отраслевые ведомости"