+7 (495) 196-82-05
office@zharov.eco
11.03.2026
Отвалы горных пород – объект (НЕ)капитального строительства?
Настоящий материал посвящен рассмотрению правового режима горных отвалов в свете положений действующего российского законодательства и актуальной судебной практики. Являются ли горные отвалы объектом капитального строительства? Такой вопрос возникает в разных категориях споров, в том числе и по экологическим, с органами Росприроднадзора.
Характеристика отвалов
Согласно ГОСТ Р 59070-2020 «Рекультивация нарушенных и нефтезагрязненных земель. Термины и определения», утвержденному Приказом Росстандарта от 01.10.2020 № 731-ст, отвал – это искусственная насыпь из отвальных грунтов или некондиционных полезных ископаемых, промышленных, коммунально-бытовых отходов.
Внешний отвал – отвал, образуемый в результате размещения разрыхленных горных пород вне контура карьера.
Внутренний отвал – отвал, образуемый в результате размещения разрыхленных горных пород в выработанном пространстве карьера.
Статьей 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» установлено, что отходы производства и потребления – это вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Законом. К отходам не относится донный грунт, а также вскрышные и вмещающие горные породы (за исключением случаев, указанных в ст. 23.5 Закона).
Объекты размещения отходов – это специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов, в том числе отходов недропользования (за исключением объектов хранения вскрышных и вмещающих горных пород, которые подлежат использованию в соответствии с Законом, и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.
Таким образом, объектом размещения отходов применительно к вскрышным и вмещающим породам признается сам отвал.
Согласно Закону № 89-ФЗ объект размещения отходов является сооружением.
Соответственно, горный отвал представляет собой сооружение.
Признаки объекта капитального строительства
Согласно ст. 1 Градостроительного кодекса РФ объектом капитального строительства (далее – ОКС) является здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).
В свою очередь, некапитальные строения, сооружения – строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений.
В соответствии с Федеральным законом от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» сооружение – это результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и/или подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.
Таким образом, на основании указанных выше норм можно выделить следующие основные признаки ОКС:
• прочная связь с землей;
• невозможность перемещения объекта без нанесения несоразмерного ущерба его назначению;
• стационарность.
Также к дополнительным признакам можно отнести: наличие коммуникаций; длительный срок эксплуатации объекта.
Судебная практика
В судебной практике вопрос квалификации горных отвалов также был предметом рассмотрения, в том числе такие вопросы возникают в спорах с органами Росприроднадзора. Рассмотрим одно из последних дел.
Фабула дела
АО обратилось в суд с заявлением к Управлению Росприроднадзора о признании недействительными предписания об устранении выявленных нарушений.
В ходе внеплановой проверки Управление выявило ряд нарушений, в числе которых АО вменялось предоставление недостоверной информации о результатах инвентаризации объекта размещения отходов – отвала вскрышных пород, а также отсутствие в декларации о плате за НВОС начисление платы за размещение отхода – скальные вскрышные породы силикатные практически неопасные.
При рассмотрении спора перед судом встал вопрос о квалификации спорного отвала в качестве ОКС.
Управление настаивало, что отвал следует считать ОКС, указывая в числе прочего на тот факт, что Общество получило разрешение на строительство объекта – отвала.
Выводы судов
Суды трех судов единодушно признали, что спорный отвал не относится к ОКС и разъяснили:
- предназначение для проживания/деятельности людей, размещения производства, хранения продукции и содержания животных;
- прочная связь с землей;
- конструктивные характеристики, не позволяющие осуществить перемещение/ демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению.
Надо отметить, что в судебной практике есть разные позиции относительно квалификации горного отвала как ОКС. Есть судебные акты, в которых отвал характеризовался как объект ОКС (см., например, Решение Киселевского городского суда (Кемеровская область) от 21.01.2011 по делу № 2-85/2011, Решение Газимуро-Заводского районного суда (Забайкальский край) от 07.05.2019 по делу № 12-11/2019).
И есть практика, что горные отвалы не являются ОКС (решения Анжеро-Судженского городского суда (Кемеровская область) от 01.09.2023 по делу № 12-75/2023, Беловского городского суда (Кемеровская область- Кузбасс) от 28.07.2016 по делу № 12-319/201, от 02.11.2016 по делу № 21-1331/2016).
На наш взгляд, возможность отнесения отвалов горных пород к ОКС крайне сомнительна.
Во-первых, образование отвала обусловлено процессом добычи полезных ископаемых открытым способом, он не является самостоятельным сооружением, по отношению к остальным объектами и к карьеру. Это вспомогательное сооружение. Строительство карьера и его разработка при золотодобыче открытым способом возможна только при одновременном формировании отвала - вскрыша удаляется, соответственно необходимо место для ее размещения. Технология «строительства» отвалов заключается в формировании отвала за счет размещения на нем вскрышных пород на соответствующем участке;
Во-вторых, у таких объектов отсутствует главный признак ОКС – прочная связь с землей.
В-третьих, такие объекты при необходимости можно перемещать и их функциональное назначение не изменится от этого.
В-четвертых, таким объектам не присущи и дополнительные признаки ОКС – нет несущих конструкций, отсутствуют инженерно-технические коммуникации.
Источник - ЗОЛОТОДОБЫЧА
Характеристика отвалов
Согласно ГОСТ Р 59070-2020 «Рекультивация нарушенных и нефтезагрязненных земель. Термины и определения», утвержденному Приказом Росстандарта от 01.10.2020 № 731-ст, отвал – это искусственная насыпь из отвальных грунтов или некондиционных полезных ископаемых, промышленных, коммунально-бытовых отходов.
Внешний отвал – отвал, образуемый в результате размещения разрыхленных горных пород вне контура карьера.
Внутренний отвал – отвал, образуемый в результате размещения разрыхленных горных пород в выработанном пространстве карьера.
Статьей 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» установлено, что отходы производства и потребления – это вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Законом. К отходам не относится донный грунт, а также вскрышные и вмещающие горные породы (за исключением случаев, указанных в ст. 23.5 Закона).
Объекты размещения отходов – это специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов, в том числе отходов недропользования (за исключением объектов хранения вскрышных и вмещающих горных пород, которые подлежат использованию в соответствии с Законом, и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.
Таким образом, объектом размещения отходов применительно к вскрышным и вмещающим породам признается сам отвал.
Согласно Закону № 89-ФЗ объект размещения отходов является сооружением.
Соответственно, горный отвал представляет собой сооружение.
Признаки объекта капитального строительства
Согласно ст. 1 Градостроительного кодекса РФ объектом капитального строительства (далее – ОКС) является здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).
В свою очередь, некапитальные строения, сооружения – строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений.
В соответствии с Федеральным законом от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» сооружение – это результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и/или подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.
Таким образом, на основании указанных выше норм можно выделить следующие основные признаки ОКС:
• прочная связь с землей;
• невозможность перемещения объекта без нанесения несоразмерного ущерба его назначению;
• стационарность.
Также к дополнительным признакам можно отнести: наличие коммуникаций; длительный срок эксплуатации объекта.
Судебная практика
В судебной практике вопрос квалификации горных отвалов также был предметом рассмотрения, в том числе такие вопросы возникают в спорах с органами Росприроднадзора. Рассмотрим одно из последних дел.
Фабула дела
АО обратилось в суд с заявлением к Управлению Росприроднадзора о признании недействительными предписания об устранении выявленных нарушений.
В ходе внеплановой проверки Управление выявило ряд нарушений, в числе которых АО вменялось предоставление недостоверной информации о результатах инвентаризации объекта размещения отходов – отвала вскрышных пород, а также отсутствие в декларации о плате за НВОС начисление платы за размещение отхода – скальные вскрышные породы силикатные практически неопасные.
При рассмотрении спора перед судом встал вопрос о квалификации спорного отвала в качестве ОКС.
Управление настаивало, что отвал следует считать ОКС, указывая в числе прочего на тот факт, что Общество получило разрешение на строительство объекта – отвала.
Выводы судов
Суды трех судов единодушно признали, что спорный отвал не относится к ОКС и разъяснили:
- основными признаками ОКС являются:
- предназначение для проживания/деятельности людей, размещения производства, хранения продукции и содержания животных;
- прочная связь с землей;
- конструктивные характеристики, не позволяющие осуществить перемещение/ демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению.
- отвалообразование – это размещение вскрышных пород в виде насыпи (отвала) на специальном участке горного отвода, это завершающий этап в технологии вскрышных работ на карьерах.
- отвалы вскрышных пород не содержат в своем составе помещений, сетей инженерно-технического обеспечения и систем инженерно-технического обеспечения. Они не предназначаются для проживания/деятельности людей и др.
- по своим характеристикам отвалы вскрышных пород не имеют прочной сцепки с землей в виде цельного фундамента или фундаментных блоков. Капитальность постройки обеспечивает не только фундамент, но и опорный каркас, тогда как отвалы представляют собой насыпь, которую возможно транспортировать без причинения ущербу их назначению;
- выдача разрешения на строительство не делает отвал таковым в силу отсутствия признаков, установленных действующим правовым регулированием для ОКС.
Надо отметить, что в судебной практике есть разные позиции относительно квалификации горного отвала как ОКС. Есть судебные акты, в которых отвал характеризовался как объект ОКС (см., например, Решение Киселевского городского суда (Кемеровская область) от 21.01.2011 по делу № 2-85/2011, Решение Газимуро-Заводского районного суда (Забайкальский край) от 07.05.2019 по делу № 12-11/2019).
И есть практика, что горные отвалы не являются ОКС (решения Анжеро-Судженского городского суда (Кемеровская область) от 01.09.2023 по делу № 12-75/2023, Беловского городского суда (Кемеровская область- Кузбасс) от 28.07.2016 по делу № 12-319/201, от 02.11.2016 по делу № 21-1331/2016).
На наш взгляд, возможность отнесения отвалов горных пород к ОКС крайне сомнительна.
Во-первых, образование отвала обусловлено процессом добычи полезных ископаемых открытым способом, он не является самостоятельным сооружением, по отношению к остальным объектами и к карьеру. Это вспомогательное сооружение. Строительство карьера и его разработка при золотодобыче открытым способом возможна только при одновременном формировании отвала - вскрыша удаляется, соответственно необходимо место для ее размещения. Технология «строительства» отвалов заключается в формировании отвала за счет размещения на нем вскрышных пород на соответствующем участке;
Во-вторых, у таких объектов отсутствует главный признак ОКС – прочная связь с землей.
В-третьих, такие объекты при необходимости можно перемещать и их функциональное назначение не изменится от этого.
В-четвертых, таким объектам не присущи и дополнительные признаки ОКС – нет несущих конструкций, отсутствуют инженерно-технические коммуникации.
- Таким образом, горные отвалы не обладают необходимыми характеристиками, определяющими статус объекта капитального строительства.
Источник - ЗОЛОТОДОБЫЧА