Кто ответственен за очистку территории лесных участков от отходов производства и потребления, оставленных третьими лицами?

журнал "ТБО", сентябрь 2020 г.

Заключая договор аренды лесного участка, арендатор принимает на себя ряд обязанностей, в число которых входит осуществление мероприятий по охране компонентов окружающей среды, находящихся на данной территории (включая принятие мер по пожарной безопасности). Что если на лесном участке обнаружена несанкционированная свалка, но отходы оставляют третьи лица, а не арендатор? Должен ли арендатор нести расходы по ликвидации незаконных свалок? Рассмотрим, как решается вопрос в законодательстве и судебной практике.

Прежде всего ответ на вопрос о том, кто должен нести расходы, зависит от того, в чьей собственности находится данная территория и есть ли для данного случая исключения из принципа «собственность обязывает». В силу ст. 210 Гражданского кодекса РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Как правило, в договоре аренды лесного участка, в проекте освоения лесов такая обязанность как очистка территории от несанкционированных свалок третьих лиц не указана, и получается, что нести ее должен собственник территории. Предусмотрено ли законом иное?

Согласно п. 1 и 2 ст. 13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления"» от 24.06.1998 № 89-ФЗ в ред. от 07.04.2020 (далее – ФЗ об отходах) территории муниципальных образований подлежит регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. При этом организация деятельности по накоплению (в т. ч. раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с данным федеральным законом.

В примечании к п. 7.8 «ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения» (введен Постановлением Госстандарта России от 28.12.2001 № 607-ст) указано, что если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

Ранее п. 2 ст. 13 ФЗ об отходах в редакции, действовавшей до 2014 года, предусматривал, что ответственными за деятельность по обращению с отходами (то есть и за устранение несанкционированных свалок) на территории муниципального образования были органы местного самоуправления. Эта позиция отражалась и в судебной практике. В постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 08.10.2014 по делу №А75-11035/2013 было отмечено, что в случае, если лицо не является собственником отходов, размещаемых на свалке, а договором прямо не предусмотрена обязанность по очистке территории от отходов производства и потребления, то очистку территории осуществляет муниципальное образование. Аналогичная позиция о возложении обязанности за сбор и вывоз отходов на администрацию муниципального образования приведена в постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 08.04.2014 по делу №А12-21682/2013. Позднее упоминание органов местного самоуправления из ст. 13 ФЗ об отходах исчезло.

Конституционный суд РФ указывал в п. 4.2 постановления от 13.10.2015 №26-П (далее – Постановление), с опорой на позицию полномочного представителя Правительства РФ в Конституционном Суде РФ, Министерства природных ресурсов и экологии РФ, а также Генеральной прокуратуры РФ в ответах на направленные им запросы, что если виновное в причинении вреда лицо не установлено, то вопрос о том, кто обязан устранить несанкционированное размещение отходов, должен разрешаться на основе определения правообладателя соответствующего земельного участка вне зависимости от вида отходов, которые несанкционированно размещены на земельном участке. Однако на органы местного самоуправления могут быть возложены обязанности по обеспечению очистки земельных участков от загрязнения отходами, так как непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования составляет содержательную характеристику вопросов местного значения (п. 5.2 Постановления).

При этом, как отмечает Конституционный суд РФ в п. 5.1 Постановления, субъекты, осуществляющие использование лесов, обязаны проводить мероприятия по защите соответствующих земель от загрязнения отходами производства и потребления и иного негативного воздействия (ст. 13 и 42 Земельного кодекса РФ, ст. 51 Лесного кодекса РФ). Суд указал, что мероприятия санитарно-оздоровительного характера на лесных участках, связанные с исполнением публично-правовых обязанностей лесопользователя, должны осуществляться и в том случае, если невозможно установить лицо, виновное в их захламлении, загрязнении и ином негативном воздействии на них. При этом органы государственной власти и органы местного самоуправления, согласно ч.2 ст. 51 Лесного кодекса РФ, осуществляют охрану и защиту лесов в пределах полномочий, определенных в соответствии с его ст. 81 - 84, если иное не предусмотрено данным кодексом, другими федеральными законами.

Если обратиться к п. 6 ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ, можно заметить, что полномочия по осуществлению охраны лесов переданы с федерального уровня органам исполнительной власти субъектов РФ. Вопрос состоит в том, какие мероприятия должны осуществлять частные субъекты, а какие - государственные органы.

Как видно из приведенного выше Постановления, основные принципы, на которые опирается суд в своих рассуждениях – это несение бремени охраны лесного участка собственником (с возможностью перераспределить полномочия между уровнями власти, предоставив финансовое обеспечение) и ответственность виновного лица. Мероприятия по охране леса в разной степени осуществляют как органы публичной власти (органы государственной власти и органы местного самоуправления), так и частные субъекты. Однако даже Конституционный суд РФ не указал, что в случае, если лицо, осуществившее размещение отходов, не установлено, ответственность несет лесопользователь.

Загрязнение лесных участков отходами – это причинение вреда окружающей среде. Согласно п. 2 ст. 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ в ред. от 31.07.2020 вред может быть возмещен посредством возложения обязанности по восстановлению нарушенного состояния природной среды. В п. 1 ст. 1064 Гражданского кодекса РФ закреплен принцип генерального деликта, в соответствии с которым вред подлежит возмещению при наличии вины, случаи ответственности без вины должны быть прямо установлены законом. Однако ни в одном нормативно-правовом акте мы не найдем положений о том, что на частного субъекта (арендатора) возлагается ответственность без вины за действия третьих лиц по несанкционированному размещению отходов на лесных участках.

Тем не менее судебная практика не встает на сторону арендатора лесного участка и обязывает его ликвидировать незаконные свалки отходов. Это отразилось в решении Усть-Илимского городского суда Иркутской области от 06.07.2020 по делу № 2-1326/2020, постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 02.056. 2020 № Ф07-2723/2020 по делу №А56-80937/2020, постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 02.07.2020 №Ф07-6107/2020, постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 05.03.2020 №Ф07-17909/2019 по делу №А56-81415/2019, определении Верховного суда РФ от 04.02.2020 № 307 – ЭС20-8509.

Чем мотивируют свое решение суды?

Согласно ст. 616 Гражданского кодекса РФ арендатор обязан поддерживать имущество в исправном состоянии, нести расходы на содержание имущества, если иное не установлено законом или договором аренды. Часть 1 ст. 13 Земельного кодекса РФ возлагает на частных субъектов, как и на органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществление деятельности по охране земель, а в ст. 42 Земельного кодекса РФ указывается, что мероприятия по охране земель обязаны проводить как собственники земельных участков, так и лица, не являющиеся собственниками.

Правила санитарной безопасности в лесах, утвержденные постановлением Правительства РФ от 20.05.2017 №607 (далее – Правила 607), предусматривают в п. 25, что ухудшение санитарного состояния лесов, расположенных на предоставленных гражданам и юридическим лицам лесных участках и лесных участках, прилегающих к ним, при использовании лесов не допускается. В пп. «в» и «г» п. 2 данных Правил 607 указано, что меры санитарной безопасности в лесах включают в себя проведение лесопатологических обследований и предупреждение распространения вредных организмов. Осуществление таких мер на лесных участках, предоставленных в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, обеспечиваются лицами, использующими леса на основании проекта освоения лесов (пп. «а» п. 5 Правил 607).

На мой взгляд, из приведенных положений, на которые ссылаются суды в обоснование решения, нельзя вывести ответственность арендатора лесных участков за устранение незаконных свалок отходов производства и потребления неустановленных лиц. Все эти нормы говорят о случаях, когда арендатор несет свои, предусмотренные законом и договором, обязанности и поэтому отвечает за собственные действия. Ведь арендатор безусловно должен соблюдать требования санитарной безопасности и иные, связанные с охраной лесов, и осуществлять соответствующие мероприятия, предусмотренные проектом освоения лесов. Признать за лесопользователем обязанность по ликвидации несанкционированных свалок отходов производства и потребления третьих лиц – значит, возложить на него ответственность без вины в нарушение требований закона (ст. 1064 Гражданского кодекса РФ) и, значит, переложить на него обязанности государственных органов и органов местного самоуправления без соразмерной компенсации, точнее риск их ненадлежащего исполнения.

Как отмечалось в разъяснении Рослесхоза от 25.01.2019 «По вопросу ликвидации загрязнения бытовыми и промышленными отходами лесных участков» несанкционированное размещение отходов производства и потребления устраняется в рамках мероприятий по федеральному государственному лесному надзору (лесной охране) путем выявления, пресечения и понуждения к восстановлению нарушенного состояния окружающей среды лиц, виновных в несанкционированном размещении отходов производства и потребления в лесах. В тех случаях, когда лица, виновные в несанкционированном размещении отходов производства и потребления в лесах не были выявлены, имеют место факты неэффективного осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны).

Подводя итог, отмечу, что, по моему мнению, арендатор не является лицом, ответственным за устранение незаконных свалок отходов производства и потребления, оставленных третьими лицами. Для того, чтобы за лесопользователем была признана данная обязанность, она должна быть прямо поименована в законе, так как, во-первых, является ограничением хозяйственной деятельности частных лиц, а во-вторых, вытекает из факта причинения вреда. В судебной практике сложился негативный тренд: лицо, арендующее лесной участок, признают обязанным очищать его территорию от отходов даже тогда, когда оно не является их собственником. Оказавшись в подобной ситуации или рискуя оказаться в ней, арендаторам лесных участков необходимо иметь это в виду.