Рекультивация карьеров с использованием отходов: правовая неопределённость

В опрос квалификации деятельности по закладке искусственно созданных полостей в горных породах отходами и рекультивации почвенного покрова в качестве деятельности по размещению отходов обсуждается уже многие годы, но особую актуальность он получил в связи с изменениями природоохранного законодательства в 2015–2016 гг.

Начиная с 2011 г. Минприроды России неоднократно издавало письма , в которых разъяснялось, что в соответствии с действующим правовым регулированием рекультивация карьерных выемок и искусственно созданных полостей с использованием отходов производства и потребления, по сути, является деятельностью по размещению отходов со всеми вытекающими из этой деятельности требованиями законодательства: получение лицензии, внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее – НВОС) и т.п.

Руководствуясь указанными разъяснениями, территориальные органы Росприроднадзора требовали от природопользователей, осуществляющих такую рекультивацию, получения соответствующих лицензий и внесения платы за размещение отходов. Такая практика приводила к судебным тяжбам, в которых арбитражные суды довольно часто вставали на сторону природопользователей. Судебные акты были мотивированы тем, что в законодательстве отсутствуют нормы, из которых бы следовало, что такую деятельность можно признать размещением отходов, а также тем, что указанные письма Минприроды России информационного и рекомендательно- го характера не являются нормативными правовыми актами, в связи с чем не устанавливают обязательных к исполнению предписаний, применимых к спорным правоотношениям.

Действительно, до 2015 г. российское законодательство не содержало нормы, даже косвенно признававшей закладку искусственно созданных полостей в горных породах отходами в соответствии с утверждённым проектом рекультивации размещением отходов (в смысле, при- даваемом этому значению ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 No 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон No 89-ФЗ). Однако федеральными законами от 21.07.2014 No 219-ФЗ и от 29.12.2014 No 458-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон от 20.01.2002 No 7-ФЗ «Об охра- не окружающей среды» (далее – Закон No 7-ФЗ) и Закон No 89-ФЗ.

Так, ст. 12 Закона No 89-ФЗ, устанавливающая требования к объектам размещения отходов, была дополнена ч. 10 («Запрещается применение твёрдых коммунальных отходов для рекультивации земель и карьеров») и ч. 11 («При ликвидации горных выработок могут использоваться вскрышные и вмещающие горные породы, отходы производства чёрных металлов IV и V классов опасности в соответствии с проектом ликвидации горных выработок»). Частью 6 новой ст. 16.3 Закона No 7-ФЗ было установлено, что при исчислении платы за НВОС применяется нулевой коэффициент «при размещении отходов V класса опасности добывающей промышленности посредством закладки искусственно созданных полостей в горных породах при рекультивации земель и почвенного покрова».

Если принимать за данность то, что из действующего на сегодняшний день законодательства прямо следует, что закладка отходами искусственно созданных полостей в горных породах и рекультивация почвенного покрова являются деятельностью по размещению отходов и за её осуществление взимается плата за НВОС, то включение указанных норм в природоохранное законодательство выглядело бы логичным шагом, направленным на урегулирование вопросов такого размещения.

Вместе с тем из содержания федеральных законов в актуальных редакциях такое утверждение сделать нельзя.

Так, в соответствии с п. 1 ст. 16 Закона No 7-ФЗ плата за НВОС взимается за размещение (хранение или захоронение) отходов. Из ст. 1 Закона No 89-ФЗ следует, что хранением отходов является складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем 11 месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения, а захоронением отходов является изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду. В указанной статье дано определение понятию «объект размещения отходов» – специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и др.) и включающие в себя объекты хранения от- ходов и объекты захоронения отходов.

Таким образом, размещением отходов, за которое взимается плата за НВОС, является хранение и захоронение отходов, осуществляемое на специализированных сооружениях – объектах размещения от- ходов.

При этом ранее в соответствии с пп. 4.4 и 4.7 приложения 1 к Инструктивнометодическим указаниям по взиманию платы за загрязнение окружающей при- родной среды, (утверждены Минприроды России 26.01.1993, зарегистрированы в Минюсте России 24.03.1993, No 190; далее – Указания) плата взималась также и за размещение отходов вне специализированных объектов размещения отходов. Однако с 01.09.2014 (даты утраты Указаниями силы) в российском законодательстве отсутствует норма, прямо устанавливающая обязанность внесения платы за НВОС при хранении и захоронении отходов вне объектов размещения отходов. Являются ли карьерные выемки объектами размещения отходов?

Из законодательного определения объекта размещения отходов следует, что од- ним из основных условий признания того или иного объекта объектом размещения отходов является факт отнесения объекта к сооружениям. Сооружением согласно законодательному определению, данному этому понятию в п. 23 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 30.12.2009 No 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее – Закон No 384-ФЗ), является результат строительства, представляющий собой объёмную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Большинство горных (карьерных) выемок не являются строительными система- ми, состоящими из несущих строительных конструкций, в связи с чем их нельзя признать сооружениями, а следовательно, и объектами размещения отходов.

Помимо изложенного, для признания выемки объектом размещения отходов она должна отвечать требованиям СанПиН 2.1.7.1322-03, утверждённых постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30.04.2003 No 80 (зарегистрированы в Минюсте России 12.05.2003, No 4526), и ГОСТ 30772-2001, введённого постановлением Госстандарта России от 28.12.2001 No 607-ст, т.е. ложе выемки должно быть специальным образом подготовлено к размещению отходов на основании предпроектных работ, а сама выемка, исходя из проектной документации, должна быть предназначена именно для размещения отходов (а не для их использования (утилизации) при рекультивации выемки)6.

Карьер, соответствующий определениям и требованиям указанных правовых актов, будет, скорее, редким исключением из общего числа горных выемок, нежели часто встречающимся случаем. Следовательно, закладка искусственно созданных полостей в горных породах отходами и рекультивация почвенного покрова не может быть признана размещением отходов в смысле, придаваемом этой деятельности ст. 1 Закона No 89-ФЗ.

Таким образом, на сегодняшний день федеральным законодательством не установлена прямая обязанность природопользователей, осуществляющих за- кладку искусственно созданных полостей в горных породах отходами и рекультивацию почвенного покрова, по внесению платы за размещение отходов за указанную деятельность.

Вопрос целесообразности принятия федеральных законов от 21.07.2014 No 219- ФЗ и от 29.12.2014 No 458-ФЗ с теми положениями, о которых было сказано в настоящей статье, мы оставим открытым.

#Отходы

Автор: Е.В. Жаров, И.О. Читанава, Объединённые консультанты ФДП